 |
| Fuente de la imagen: ¡Marchando una de fundaciones! (M. Velasco, 2007) |
Resumen: Análisis del régimen jurídico de las fundaciones de competencia estatal en España, entidades que desarrollan su actividad en todo el territorio estatal o principalmente en el territorio de más de una comunidad autónoma. El marco normativo básico es la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, cuyo objetivo principal es desarrollar el derecho de fundación reconocido constitucionalmente (Art. 34 CE). Esta legislación busca reducir la intervención pública, simplificar procedimientos y potenciar la actividad fundacional como un cauce para que la sociedad civil coadyuve en la consecución de fines de interés general. Se examina el papel dual del Protectorado, que vela por la legalidad y ofrece asesoramiento a las fundaciones, y la función del Registro de Fundaciones de competencia estatal (RFCE). Se aborda también el régimen económico-financiero, incluyendo la gestión de la dotación y la aplicación de ingresos a los fines fundacionales.
Palabras Clave: Fundación, Competencia Estatal, Ley 50/2002, Interés General, Protectorado, Registro de Fundaciones.
Summary: Analysis of the legal regime of foundations under state jurisdiction in Spain, entities that operate throughout the state or primarily in the territory of more than one autonomous community. The fundamental regulatory framework is Law 50/2002, of December 26, on Foundations, whose main objective is to develop the constitutionally recognized right of foundation (Art. 34 of the Spanish Constitution). This legislation seeks to reduce public intervention, simplify procedures, and strengthen foundation activity as a channel for civil society to contribute to the achievement of purposes of general interest. The dual role of the Protectorate, which ensures legality and provides advice to foundations, and the function of the Registry of Foundations Under State Jurisdiction (RFCE) are examined. The economic and financial regime is also addressed, including the management of endowments and the application of income to foundation purposes.
Keywords: Foundation, State Jurisdiction, Law 50/2002, General Interest, Protectorate, Registry of Foundations.
1. Introducción al Marco Regulatorio de las Fundaciones
El derecho de fundación en España está reconocido por el artículo 34 de la Constitución Española (CE), para fines de interés general. La Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, reformó el marco legal anterior (Ley 30/1994), buscando superar rigideces y adaptar la normativa a las exigencias del orden constitucional.
Las fundaciones se definen como organizaciones constituidas sin fin de lucro que afectan de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general, y se rigen por la voluntad de la persona fundadora, por sus Estatutos y, en todo caso, por la Ley.
Los fines que persiguen estas entidades deben beneficiar a colectividades genéricas de personas. Ejemplo: Entre los fines de interés general se incluyen la defensa de los derechos humanos, la asistencia social y la inclusión social, la promoción del voluntariado, el fomento de la tolerancia, y la investigación científica y desarrollo tecnológico.
Para las fundaciones de competencia estatal, que son aquellas que operan en todo el territorio del Estado o en más de una comunidad autónoma, el Estado establece las normas de régimen jurídico y regula su funcionamiento. La personalidad jurídica de estas fundaciones se adquiere desde la inscripción de la escritura pública de su constitución en el correspondiente Registro de Fundaciones.
2. Estructura de Gobierno y Administración
El órgano de gobierno y representación de toda fundación es el Patronato. Este órgano debe estar compuesto por un mínimo de tres miembros, quienes elegirán una Presidencia y nombrarán una Secretaría (que puede recaer en una persona ajena al Patronato, con voz pero sin voto).
En el diseño del Patronato, especialmente en las grandes entidades (con más de 125 personas empleadas y un presupuesto anual superior a 20 millones de euros), debe atenderse al principio de representación equilibrada entre mujeres y hombres, procurando que las personas de cada sexo no superen el 60% ni sean menos del 40%.
En cuanto a la remuneración, las personas patronas ejercerán su cargo generalmente de forma gratuita, teniendo derecho al reembolso de gastos justificados. Sin embargo, la Ley permite que el Patronato fije una retribución adecuada a aquellas personas patronas que presten a la fundación servicios distintos de las funciones propias del Patronato, siempre con previa autorización del Protectorado y salvo prohibición expresa de la persona fundadora.
3. Régimen Económico y el Cumplimiento de Fines
3.1. Dotación y Patrimonio
La dotación, que puede consistir en bienes y derechos de cualquier clase, debe ser adecuada y suficiente para el cumplimiento de los fines. La Ley presume la suficiencia de la dotación cuando su valor económico alcanza los 30.000 euros.
El patrimonio de la fundación está integrado por la dotación inicial y los bienes y derechos adquiridos posteriormente. Respecto a la disposición de los bienes, se aplica un principio de libertad gestionado por el Patronato.
Los actos de enajenación o gravamen de bienes de la dotación o de aquellos directamente vinculados a los fines fundacionales requieren la previa autorización del Protectorado. Sin embargo, para otros actos de disposición o gravamen importantes (como bienes inmuebles, establecimientos mercantiles, o aquellos cuyo importe supere el 20% del activo) solamente se requiere la simple comunicación al Protectorado dentro de los 30 días hábiles posteriores a su realización.
3.2. Actividad Económica y Destino de Rentas
Las fundaciones pueden desarrollar actividades económicas que estén relacionadas, sean complementarias o accesorias a sus fines fundacionales. También pueden intervenir en actividades económicas mediante la participación en sociedades mercantiles, siempre que no se responda personalmente de las deudas sociales.
Existe una obligación legal de destinar un porcentaje de los resultados económicos a los fines fundacionales: al menos el 70% de los resultados de las explotaciones económicas y de los ingresos obtenidos debe ser destinado a la realización de los fines. El plazo para cumplir con esta obligación es amplio, abarcando desde el inicio del ejercicio en que se obtuvieron los resultados hasta los cuatro años siguientes al cierre de dicho ejercicio.
3.3. Inversiones y Códigos de Conducta
Las fundaciones que realicen inversiones financieras temporales en instrumentos financieros sujetos al ámbito de supervisión de la CNMV deben aplicar Códigos de Conducta específicos. Se considera una buena práctica que los órganos de gobierno definan una política de inversión que equilibre la seguridad, la liquidez y la rentabilidad.
Ejemplo: Un principio inspirador de las inversiones es la liquidez, considerándose especialmente apropiado invertir en valores negociados en mercados regulados o en instituciones de inversión colectiva armonizadas (UCITS). Además, se debe dar especial importancia a la preservación del capital y se considera inapropiado que las entidades realicen operaciones apalancadas o dirigidas exclusivamente a obtener ganancias a corto plazo.
El Patronato debe presentar un informe anual detallado sobre el grado de cumplimiento de este Código de Conducta al Protectorado.
4. El Protectorado y el Registro de Fundaciones de Competencia Estatal (RFCE)
4.1. El Protectorado
El Protectorado de las fundaciones de competencia estatal es ejercido por la Administración General del Estado, a través de los departamentos ministeriales que posean atribuciones relacionadas con los fines estatutarios de la fundación. Su principal tarea es velar por el correcto ejercicio del derecho de fundación y por la legalidad de su constitución y funcionamiento.
Entre sus funciones clave se encuentran:
1. Asesoramiento y Apoyo: Asesorar a las fundaciones constituidas o en proceso de constitución sobre su régimen jurídico, económico-financiero y contable.
2. Control de Constitución: Informar de forma preceptiva y vinculante al Registro de Fundaciones sobre la idoneidad de los fines y la suficiencia de la dotación.
3. Supervisión: Verificar la aplicación efectiva de los recursos económicos a los fines fundacionales.
4. Acción Legal: Está legitimado para ejercitar la acción de responsabilidad contra las personas patronas por actos contrarios a la ley o los estatutos.
4.2. El Registro de Fundaciones de Competencia Estatal (RFCE)
El Registro de Fundaciones de competencia estatal es un órgano dependiente del Ministerio de Justicia. Tiene carácter único para todo el territorio del Estado y su sede se ubica en Madrid (actualmente en la Dirección General de los Registros y del Notariado, Plaza de Jacinto Benavente, número 3).
El RFCE es necesario, ya que la inscripción de la escritura de constitución otorga la personalidad jurídica a la fundación.
Ejemplo (Funciones del RFCE): Además de la inscripción de la constitución, el RFCE se encarga de la inscripción de la modificación de estatutos, la fusión y extinción, la legalización de los libros obligatorios (Diario, Inventarios y Cuentas Anuales), el nombramiento de auditores de cuentas, y el depósito y publicidad del plan de actuación y de las cuentas anuales.
El RFCE también gestiona una Sección de Denominaciones que recoge los nombres inscritos en los registros estatales y autonómicos, así como las denominaciones con reserva temporal, con el fin de evitar duplicidades o semejanzas confusas.
Para garantizar la cooperación mutua entre los registros de fundaciones (estatales y autonómicos), se creó en el seno del Consejo Superior de Fundaciones la Comisión de Cooperación e Información Registral.
5. Crítica a la normativa
El régimen jurídico de las Fundaciones de Competencia Estatal representa un esfuerzo para modernizar y flexibilizar un sector previamente regulado por normas que podían ser calificadas como "vetustas, fragmentarias, incompletas y aun contradictorias".
La Ley se propuso tres objetivos centrales: reducir la intervención de los poderes públicos, simplificar los procedimientos y dinamizar el fenómeno fundacional como cauce para el interés general. En este sentido, la legislación cumple su cometido al sustituir la exigencia de autorización previa por la simple comunicación al Protectorado en la mayoría de los actos de disposición patrimonial importantes, así como al permitir la retribución de las personas patronas por servicios que no son inherentes a su función de gobierno, resolviendo así una dificultad largamente reconocida por el sector.
Pero la principal debilidad del sistema reside en la lenta y tardía implementación de sus órganos administrativos clave. A pesar de que la Ley 50/2002 previó la existencia de un Registro de Fundaciones de competencia estatal (RFCE) único, adscrito al Ministerio de Justicia, este registro no entró en funcionamiento hasta el año 2015, más de una década después de la promulgación de la Ley. Esta demora obligó a la subsistencia provisional de los registros ministeriales preexistentes, frustrando durante años la seguridad jurídica y la publicidad unificada que el sistema buscaba garantizar.
A pesar del intento de simplificación, el control efectivo sobre estas entidades sigue siendo altamente detallado. Esto se refleja en la persistencia de las obligaciones contables rigurosas y la introducción de herramientas de supervisión específicas, como la obligatoriedad de que las fundaciones que realicen inversiones financieras temporales apliquen Códigos de Conducta detallados, definidos por la CNMV. Si bien estos códigos buscan equilibrar la seguridad, liquidez y rentabilidad y dan una "especial importancia a la preservación del capital", la necesidad de una regulación tan minuciosa subraya que el Protectorado debe mantener un papel fiscalizador complejo para asegurar la aplicación de los recursos al interés general.
6. Propuesta de mejora
La Ley 50/2002, junto con su desarrollo reglamentario (Real Decreto 1337/2005 y Real Decreto 1611/2007), logró el objetivo de superar un régimen legal “vetusto, fragmentario e incompleto” al introducir conceptos como la reducción de la intervención pública mediante la sustitución de la autorización previa por la simple comunicación en la mayoría de los actos de disposición patrimonial y al flexibilizar la operación del Patronato, permitiendo la retribución de las personas patronas por servicios distintos a sus funciones de gobierno.
No obstante, la crítica principal se centró en la deficiente implementación práctica y la tardanza en la puesta en funcionamiento de los órganos esenciales, especialmente el Registro de Fundaciones de Competencia Estatal (RFCE). Aunque la ley de 2002 preveía la existencia de este registro, y su reglamento se aprobó en 2007, solo entró en funcionamiento en 2015, lo que obligó a la subsistencia de los registros ministeriales preexistentes y mermó la eficiencia y seguridad jurídica del sistema.
A partir de esta realidad normativa y la experiencia crítica, se barajan las siguientes propuestas dirigidas a robustecer la seguridad jurídica, garantizar la transparencia sin sacrificar la agilidad administrativa, y profundizar en el principio de proporcionalidad en la regulación del sector fundacional.
6.1. Optimización de la Coordinación entre el Registro y el Protectorado
El Protectorado y el Registro cumplen funciones distintas: el Protectorado ejerce vigilancia y asesora, mientras que el Registro otorga personalidad jurídica y publicidad. Su colaboración es esencial.
Propuesta de Acción:
1. Flujo de Información Automatizado y Preciso: Desarrollar herramientas informáticas que permitan al Registro notificar de oficio al Protectorado todas las inscripciones relevantes de forma inmediata. Esto incluye los actos que requirieron la intervención previa del Protectorado y los actos de comunicación (como la enajenación de bienes inmuebles o establecimientos mercantiles), permitiendo al Protectorado ejercer oportunamente las acciones de responsabilidad si los acuerdos fueran lesivos para la fundación.
2. Clarificación de la Calificación Registral en la Constitución: Aunque el Protectorado informa de forma preceptiva y vinculante sobre la idoneidad de los fines y la suficiencia de la dotación, el Registro puede solicitar un informe no vinculante sobre la adecuación de los Estatutos. Se debe estandarizar y hacer pública la lista de Protectorados competentes (por fines), y establecer protocolos más ágiles para la resolución de dudas en la calificación estatutaria, de modo que el plazo máximo de seis meses para notificar la resolución de la primera inscripción se cumpla rigurosamente.
6.2. Profundización en el Principio de Proporcionalidad y Flexibilidad en la Gestión Económica
La Ley 50/2002 introdujo excepciones a las obligaciones contables para las fundaciones más pequeñas (ej. exención de auditoría y contabilidad simplificada si cumplen límites como 5 personas empleadas o activos/ingresos menores a 150.000 €). Sin embargo, persisten regulaciones detalladas que pueden resultar desproporcionadas.
Propuesta de Acción:
1. Exención Proporcional de Códigos de Conducta Financiera: Revisar la aplicación de los Códigos de Conducta relativos a inversiones financieras temporales (aprobados por la CNMV). Si bien estos códigos buscan garantizar la seguridad, liquidez y preservación del capital, su exhaustividad y el requisito de presentar un informe anual detallado de cumplimiento podría ser una carga excesiva. Se propone eximir o simplificar radicalmente esta obligación para aquellas fundaciones que cumplan con los umbrales de tamaño reducido (activos y volumen de ingresos inferiores a 150.000€ y menos de 5 empleados).
2. Incentivos al Buen Gobierno Proporcional: En lugar de imponer siempre la composición equilibrada de género (que se exige a fundaciones con más de 125 personas empleadas y 20 millones de euros de presupuesto anual), se deberían crear incentivos fiscales o de acceso a financiación pública para todas las fundaciones que implementen voluntariamente mecanismos de buen gobierno y representación equilibrada, independientemente de su tamaño.
3. Flexibilización de Libros Obligatorios: Considerando que el Registro legaliza los libros de las fundaciones, se recomienda fomentar y reglamentar el uso de libros electrónicos y plataformas telemáticas para la legalización y el depósito de cuentas, facilitando el cumplimiento de estas obligaciones formales y aprovechando la tecnología para simplificar la gestión. El Registro ya está facultado para llevar libros en soporte informático con las debidas garantías
7. Conclusiones
La regulación de las fundaciones de competencia estatal, impulsada por la Ley 50/2002 y desarrollada por los Reales Decretos 1337/2005 y 1611/2007, ha establecido un marco legal exhaustivo que equilibra la autonomía de la voluntad de las personas fundadoras y el Patronato con el control administrativo del Protectorado.
La modernización del marco ha facilitado la gestión de estas entidades, mediante la simplificación de trámites (sustituyendo autorizaciones por comunicaciones en ciertos actos patrimoniales) y la exigencia de transparencia y buen gobierno, como se manifiesta en la obligatoriedad del Plan de Actuación y la adhesión a los códigos de conducta para inversiones financieras.
La consolidación efectiva del Registro de Fundaciones de competencia estatal en 2015 ha fortalecido la estructura de seguridad jurídica y publicidad necesaria para el sector fundacional.
8. Referencias
Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. Jefatura del Estado «BOE» núm. 310, de 27 de diciembre de 2002.
Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de fundaciones de competencia estatal. Ministerio de la Presidencia «BOE» núm. 279, de 22 de noviembre de 2005.
Real Decreto 1611/2007, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de fundaciones de competencia estatal. Ministerio de Justicia «BOE» núm. 17, de 19 de enero de 2008.
Orden PRE/2537/2015, de 26 de noviembre, por la que se dispone la entrada en funcionamiento y la sede del Registro de Fundaciones de Competencia Estatal. Ministerio de la Presidencia «BOE» núm. 287, de 1 de diciembre de 2015.
Acuerdo de 20 de febrero de 2019, del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, por el que se aprueba el código de conducta relativo a las inversiones de las entidades sin ánimo de lucro. Comisión Nacional del Mercado de Valores «BOE» núm. 55, de 5 de marzo de 2019.
El texto se ha actualizado posteriormente en base a las sucesivas modificaciones legislativas.