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Resumen: La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), representa una adaptación del ordenamiento jurídico español en materia de contratación pública. Su principal objetivo es la transposición de las Directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, buscando una mayor eficiencia en el gasto público y facilitando la participación de las PYMES. La normativa se inspira en la "Estrategia Europa 2020", configurando la contratación pública como una herramienta clave para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Entre sus objetivos fundamentales se encuentran la transparencia, la mejor relación calidad-precio mediante criterios cualitativos (sociales, medioambientales, innovadores) y la lucha contra la corrupción. Introduce figuras como la concesión de servicios, sustituyendo el contrato de gestión de servicio público, y suprime el contrato de colaboración público-privada. Además, fortalece los mecanismos de control y supervisión, establece el uso obligatorio de la contratación electrónica y regula detalladamente los encargos a medios propios.
Palabras clave: Contratación pública, sector público español, Ley 9/2017, Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE, contratos administrativos, concesión de servicios, medios propios, PYMES, transparencia, eficiencia.
Summary: Law 9/2017, of November 8, on Public Sector Contracts (LCSP), represents a profound modernization and adaptation of the Spanish legal system regarding public procurement. Its main objective is the transposition of European Directives 2014/23/EU and 2014/24/EU, of February 26, 2014, seeking greater efficiency in public spending and facilitating the participation of SMEs. The legislation is inspired by the "Europe 2020 Strategy," establishing public procurement as a key tool for smart, sustainable, and inclusive growth. Its fundamental objectives include transparency, the best value for money through qualitative criteria (social, environmental, innovative), and the fight against corruption. It introduces concepts such as service concessions, replacing the public service management contract, and abolishes the public-private partnership contract. It also strengthens control and oversight mechanisms, establishes the mandatory use of electronic contracting, and provides detailed regulations for contracting with own resources.
Keywords: Public procurement, Spanish public sector, Law 9/2017, Directives 2014/23/EU, 2014/24/EU, administrative contracts, service concessions, own resources, SMEs, transparency, efficiency.
1. Introducción
La legislación de contratos públicos en España, aunque de marcado carácter nacional, ha sido históricamente moldeada por las exigencias de adaptación a la normativa internacional, especialmente la de la Unión Europea (UE). La anterior Ley de Contratos del Sector Público encontró su justificación en la incorporación de la Directiva 2004/18/CE.
El panorama de la "Estrategia Europa 2020" posiciona la contratación pública como un instrumento para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, asegurando un uso más racional de los fondos públicos.
En este contexto, surgen las Directivas 2014/24/UE sobre contratación pública y 2014/23/UE relativa a la adjudicación de contratos de concesión, esta última sin precedentes en la normativa comunitaria, siendo el resultado de un proceso iniciado en 2010 y aprobado el 15 de enero de 2014.
Estas nuevas directivas reemplazan a las anteriores (2004/18/CE y 2004/17/CE), que habían sido transpuestas a través de la Ley 30/2007 y la Ley 31/2007, respectivamente.
La Ley busca incrementar la eficiencia del gasto público, facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y permitir que los poderes públicos empleen la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes.
Además, pretende aclarar nociones y conceptos básicos para garantizar la seguridad jurídica, incorporando aspectos resaltados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
2. Objetivos y Principios Rectores
La Ley 9/2017 establece dos objetivos principales: lograr una mayor transparencia en la contratación pública y conseguir una mejor relación calidad-precio. Para este último, se impone a los órganos de contratación la obligación de diseñar criterios de adjudicación que permitan obtener obras, suministros y servicios de alta calidad, incorporando aspectos cualitativos, medioambientales, sociales e innovadores vinculados al objeto del contrato.
Los objetivos de la Ley incluyen también:
• Transparencia de los procedimientos, libertad de acceso a las licitaciones, no discriminación e igualdad de trato entre licitadores.
• Eficiente utilización de fondos públicos mediante la definición previa de necesidades, salvaguarda de la libre competencia y selección de la oferta económicamente más ventajosa.
• Utilización de la contratación pública como instrumento para implementar políticas europeas y nacionales en materia social, medioambiental, de innovación y desarrollo, promoción de PYMES y defensa de la competencia.
• Garantizar la eficiencia en el gasto público y el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e integridad.
• La ley impone la obligación de tomar medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, así como prevenir y solucionar conflictos de intereses en los procedimientos de licitación.
3. Ámbito de Aplicación
El sistema de contratación pública de esta normativa se articula alrededor del concepto de poder adjudicador, manteniendo la distinción de regímenes jurídicos según la entidad contratante sea o no un poder adjudicador.
3.1. Ámbito Subjetivo
La Ley considera parte del sector público a diversas entidades:
• La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, y Entidades que integran la Administración Local.
• Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
• Organismos Autónomos, Universidades Públicas y autoridades administrativas independientes.
• Consorcios y fundaciones públicas, bajo ciertas condiciones.
• Cualesquiera entidades con personalidad jurídica propia, creadas para satisfacer necesidades de interés general no industriales o mercantiles, siempre que sean financiadas mayoritariamente por el sector público, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de su órgano de administración.
• Asociaciones constituidas por las entidades mencionadas.
• Diputaciones Forales y Juntas Generales del País Vasco en su actividad de contratación.
Dentro de estas, tienen la consideración de Administraciones Públicas las mencionadas en los puntos a), b), c), y l) del apartado anterior, así como consorcios y otras entidades de derecho público que cumplan ciertos requisitos y no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.
Los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, fundaciones y asociaciones vinculadas a ellos, cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador y para los contratos sujetos a regulación armonizada, deben actuar conforme a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación.
3.2. Ámbito Objetivo
La Ley regula los contratos onerosos que celebren las entidades del sector público. Se utilizan el "Vocabulario común de contratos públicos" (CPV) para identificar las prestaciones. La Ley 9/2017 establece claramente los tipos contractuales: obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios.
3.3. Contratos Excluidos
La Ley excluye explícitamente:
• Contratos de obras, suministros y servicios en el ámbito de seguridad o defensa cubiertos por la Ley 24/2011, o excluidos por su artículo 7. Sin embargo, las concesiones de obras y servicios en estos ámbitos sí se sujetan a esta Ley, salvo excepciones específicas.
• Acuerdos entre Estados o sujetos de derecho internacional.
• Convenios de cooperación entre entidades del sector público para prestar servicios públicos.
• Encomiendas de gestión, ahora denominadas "encargos a medios propios".
• Autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y contratos de explotación de bienes patrimoniales, salvo declaración expresa de aplicación de la LCSP.
• La relación de servicio de funcionarios públicos y contratos laborales.
• Prestación de un servicio público con tarifa o tasa pública de aplicación general.
• Contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.
• Contratos para la realización de campañas políticas.
• Prestación de servicios sociales por entidades privadas sin necesidad de contratos públicos, mediante financiación o concesión de licencias/autorizaciones.
4. Estructura General y Tipos Contractuales
La Ley se estructura en un Título Preliminar y cuatro Libros: Configuración general y elementos estructurales (Libro I), Contratos de las Administraciones Públicas (Libro II), Contratos de otros entes del sector público (Libro III) y Organización administrativa para la gestión (Libro IV).
4.1. Novedades en Tipos Contractuales
Las principales novedades afectan al contrato de concesión y a la supresión del contrato de colaboración público-privada.
• Concesión de Servicios: Desaparece la figura del contrato de gestión de servicio público, y en su lugar, surge la concesión de servicios como nueva figura, uniéndose a la ya existente concesión de obras. Implica la transferencia del riesgo operacional de la Administración al concesionario. La Ley no limita la concesión de servicios a servicios públicos, pero establece una aplicación diferenciada de normas para estos últimos (ej. establecimiento de régimen jurídico, imposibilidad de embargo, secuestro, rescate).
• Contrato de Colaboración Público-Privada: Se suprime debido a su escasa utilidad en la práctica, pudiéndose realizar su objeto a través de otras modalidades contractuales, fundamentalmente la concesión.
• Contratos Mixtos: Se definen como aquellos que contienen prestaciones correspondientes a diferentes tipos contractuales.
• Contratos de Obras: Tienen por objeto la ejecución de una obra o la realización de trabajos específicos del Anexo I.
• Contratos de Suministro: Su regulación se encuentra en el Capítulo IV del Libro II.
• Contratos de Servicios: Su objeto son prestaciones de hacer para el desarrollo de una actividad o la obtención de un resultado distinto de obra o suministro. Se presta especial atención a los contratos de servicios que conllevan prestaciones directas a favor de los ciudadanos.
4.2. Contratos Sujetos a Regulación Armonizada (SARA)
Son contratos que, por su valor estimado, superan ciertos umbrales:
• Contratos de obras: Más de 5.538.000 euros.
• Contratos de suministro: Más de 143.000 euros (Administración General del Estado, organismos autónomos, Seguridad Social) o 221.000 euros (otras entidades del sector público).
• Contratos de servicios: Más de 143.000 euros (Administración General del Estado, organismos autónomos, Seguridad Social) o 221.000 euros (otras entidades del sector público).
• Contratos subvencionados: De obras o servicios, subvencionados en más del 50% por poderes adjudicadores, si cumplen ciertos umbrales (ej. 5.538.000 euros para obras de ingeniería civil o construcción de hospitales; 221.000 euros para servicios vinculados a estas obras). Estos contratos tienen un régimen específico de publicidad (ej. publicación en el "Diario Oficial de la Unión Europea").
5. Elementos Estructurales de los Contratos
5.1. Encargos a Medios Propios ("In House")
La Ley renueva la regulación de los "encargos a medios propios", que no se consideran contratos. Se han aumentado las exigencias para estas entidades. Para ser un medio propio personificado, la entidad que encarga debe ejercer un control análogo al que ostentaría sobre sus propios servicios, y más del 80% de las actividades del medio propio deben realizarse en el ejercicio de cometidos confiados por la entidad que lo controla.
5.2. Capacidad y Solvencia del Empresario
Para contratar con el sector público se requiere plena capacidad de obrar, no estar incurso en prohibiciones de contratar y acreditar solvencia económica, financiera, técnica o profesional, o estar debidamente clasificado si la Ley lo exige. Se establecen normas para acreditar la solvencia (ej. volumen anual de negocios, relación de obras/servicios/suministros ejecutados, personal técnico). La Ley incorpora las "medidas de autocorrección" de las Directivas comunitarias, permitiendo que ciertas prohibiciones de contratar no se declaren o no se apliquen si la empresa adopta medidas para reparar daños causados por su conducta ilícita.
5.3. Objeto, Presupuesto Base de Licitación, Valor Estimado y Precio
El objeto del contrato debe ser determinado y puede definirse en función de las necesidades o funcionalidades concretas a satisfacer, fomentando la innovación. Se diferencian y delimitan los conceptos de "valor estimado", "presupuesto base de licitación" y "precio del contrato" para evitar confusiones. El precio debe ser cierto y el IVA se indicará como partida independiente. La revisión de precios se acomoda a la Ley 2/2015 de desindexación, haciéndose en función de índices específicos y fórmulas que reflejen los componentes de coste de la prestación contratada, y sólo en casos y condiciones específicas.
5.4. Garantías Exigibles
• Garantía provisional: No es exigible, salvo que, excepcionalmente, el órgano de contratación lo justifique por interés público.
• Garantía definitiva: Generalmente obligatoria, aunque se puede eximir en ciertos casos (ej. suministros de bienes consumibles, servicios sociales). Puede prestarse en efectivo, valores de Deuda Pública, aval bancario o contrato de seguro de caución.
6. Adjudicación y Ejecución de Contratos de las Administraciones Públicas
6.1. Preparación de los Contratos
Se incorpora la regulación de las consultas preliminares del mercado para preparar la licitación e informar a los operadores económicos. El expediente de contratación se iniciará motivando la necesidad del contrato y se publicará en el perfil de contratante. Incluirá el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas, que son necesarias. Se exige, además, un informe del servicio jurídico y, en su caso, la fiscalización previa de la intervención.
6.2. Procedimientos de Adjudicación
La adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación basados en la mejor relación calidad-precio, y utilizando el procedimiento abierto o restringido.
• Procedimiento Abierto Simplificado: Puede usarse para contratos de obras de valor estimado inferior a 2.000.000 euros, y para suministros y servicios por debajo de los umbrales SARA. Exige inscripción en el ROLECE, no requiere garantía provisional y tiene plazos reducidos.
• Procedimiento Negociado: Su uso se limita a casos excepcionales, suprimiéndose la posibilidad por razón de cuantía o para obras/servicios complementarios.
• Diálogo Competitivo: Puede usarse en ciertos supuestos, con posibilidad de primas o compensaciones a los participantes.
• Asociación para la Innovación: Orientado al desarrollo y compra posterior de productos, servicios u obras innovadoras.
• Contratos Menores: Pueden adjudicarse directamente hasta ciertos umbrales (ej. 40.000 euros para obras/concesiones, 15.000 euros para servicios/suministros). Requieren informe motivado de la necesidad del contrato y justificación de que no se altera su objeto para evitar umbrales.
6.3. Criterios de Adjudicación
La mejor relación calidad-precio se evalúa con criterios económicos y cualitativos. Los criterios cualitativos pueden incluir aspectos medioambientales, sociales e innovadores (ej. reducción de emisiones, eficiencia energética, fomento de la integración social de personas con discapacidad, planes de igualdad de género, comercio justo). Para los contratos de servicios del Anexo IV y prestaciones intelectuales, los criterios de calidad deben representar al menos el 51% de la puntuación.
6.4. Ofertas Anormalmente Bajas
Se establece un mecanismo para identificar y rechazar ofertas anormalmente bajas si vulneran la normativa sobre subcontratación o incumplen obligaciones medioambientales, sociales o laborales. Si la baja se debe a una ayuda de Estado, solamente podrá rechazarse si no se acredita su concesión conforme a la normativa comunitaria.
6.5. Ejecución del Contrato
• Subcontratación: El contratista puede subcontratar parcialmente, con límites y requisitos de comunicación y justificación de la aptitud del subcontratista, y siempre que este no esté incurso en prohibición de contratar. La responsabilidad frente a la Administración recae en el contratista principal. Se pueden prever pagos directos a subcontratistas.
• Modificación de Contratos: Sólo por razones de interés público, en los casos y formas previstas en la Ley, y de acuerdo con un procedimiento que incluye la audiencia al contratista y, en ciertos casos, dictamen del Consejo de Estado.
7. Organización Administrativa y Supervisión
La Ley 9/2017 refuerza la estructura administrativa de gestión y control de la contratación pública.
7.1. Órganos de Contratación y Asistencia
• Órganos de Contratación: Los Ministros y Secretarios de Estado en la Administración General del Estado. Los Presidentes o Directores de organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Se pueden constituir Juntas de Contratación.
• Mesas de Contratación: Obligatorias en procedimientos abiertos, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con negociación y asociación para la innovación. Califican la documentación, valoran proposiciones y, en su caso, proponen la calificación de ofertas anormalmente bajas. Su composición incluye funcionarios con asesoramiento jurídico y control económico-presupuestario.
7.2. Órganos Consultivos y de Supervisión
• Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Órgano específico de regulación y consulta del sector público estatal, adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública. Promueve normas, aprueba recomendaciones e informa preceptivamente sobre disposiciones normativas estatales. Coordina obligaciones de información y elabora informes trienales para la Comisión Europea.
• Comité de Cooperación en materia de contratación pública: Creado en el seno de la Junta Consultiva, coordina criterios de interpretación, elabora la Estrategia Nacional de Contratación Pública y supervisa la Plataforma y el ROLECE.
• Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon): Un órgano colegiado con plena independencia orgánica y funcional, adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública. Su finalidad es velar por la correcta aplicación de la legislación, promover la concurrencia y combatir ilegalidades. Aprueba la Estrategia Nacional de Contratación Pública. La Oficina Nacional de Evaluación se integra en la OIReScon.
• Estrategia Nacional de Contratación Pública: Instrumento jurídico vinculante, aprobado por la OIReScon, con un horizonte temporal de cuatro años, basado en el análisis de la contratación pública para combatir la corrupción, mejorar la profesionalización, promover la eficiencia y la participación de PYMES, y generalizar la contratación electrónica.
7.3. Registros y Publicidad Electrónica
• Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público (ROLECE): Dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública, inscribe datos relevantes para acreditar la aptitud de los empresarios, incluyendo clasificaciones y prohibiciones de contratar.
• Registro de Contratos del Sector Público: Mantenido por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, constituye el sistema oficial central de información sobre la contratación pública en España. Recopila datos básicos de los contratos adjudicados, modificaciones, prórrogas y extinciones, y eleva un informe anual a las Cortes Generales.
• Plataforma de Contratación del Sector Público: Difunde los perfiles de contratante de todas las entidades del sector público estatal de forma obligatoria. Las Comunidades Autónomas pueden establecer sus propios servicios de información similares. La contratación electrónica es obligatoria en los términos de la Ley.
8. Disposiciones Adicionales y Transitorias Relevantes
La Ley incluye varias disposiciones para abordar situaciones específicas:
• Contratación en el extranjero: Reglas específicas, con cumplimiento de normas de publicidad comunitaria y procedimientos de adjudicación para contratos SARA.
• Competencias en Entidades Locales: Se atribuyen competencias contractuales a alcaldes y presidentes de Entidades Locales, Pleno, y Juntas de Gobierno Local en municipios de gran población, con límites de valor estimado.
• Contratos reservados: Se pueden reservar contratos o lotes a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y empresas de inserción, con porcentajes mínimos de trabajadores con discapacidad o en exclusión social.
• TRAGSA y TRAGSATEC: Reconocidas como medios propios personificados y servicios técnicos de diversas Administraciones y entidades del sector público.
• Protección de datos de carácter personal: Los contratos que impliquen tratamiento de datos personales deben respetar la Ley Orgánica 15/1999. El contratista es considerado encargado del tratamiento.
• Conciertos para asistencia sanitaria: Los conciertos de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, la Mutualidad General Judicial y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas tienen la naturaleza de contratos de concesión de servicios.
• Entrada en vigor: La Ley entró en vigor a los cuatro meses de su publicación, con algunas excepciones para artículos específicos, como los relativos a la OIReScon y la Junta Consultiva, que lo hicieron al día siguiente.
9. Conclusión
La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público se alinea con los mandatos y principios europeos.
Se prioriza la transparencia, la competencia, la eficiencia y la incorporación de criterios sociales, medioambientales y de innovación, buscando una gestión más eficaz y responsable de los fondos públicos.
La creación de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación y el refuerzo de los mecanismos de control y publicidad, como el ROLECE y la Plataforma de Contratación del Sector Público, subrayan el compromiso con la integridad y la lucha contra la corrupción.
Si bien la implementación de algunas de sus disposiciones ha sido progresiva, su marco normativo sienta las bases para una contratación pública más profesionalizada, justa y sostenible en España.
10. Referencias
Jefatura del Estado. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. «BOE» núm. 272, de 09 de noviembre de 2017. Referencia: BOE-A-2017-12902.
Actualizaciones y reformas de la normativa. Texto actualizado con posterioridad.