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Resumen: El presente artículo analiza la estructura y el contenido del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Esta normativa surge de la necesidad de regularizar, armonizar y clarificar un conjunto de leyes previas que datan desde 1992. El objetivo del texto es definir un modelo portuario y de marina mercante adaptado a un entorno económico globalizado, fomentando la competencia y la colaboración público-privada. El análisis se centra en la organización sistemática de la norma, articulada en tres libros principales: el primero dedicado al sistema portuario de titularidad estatal, el segundo a la Marina Mercante, y el tercero al régimen de policía y sancionador. Se examinan las competencias y funciones de los organismos clave como Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, el régimen económico basado en la autofinanciación, la gestión del dominio público portuario, y la regulación de los servicios portuarios bajo un principio de libre concurrencia.
Palabras clave: Puertos del Estado, Autoridad Portuaria, Marina Mercante, Dominio Público Portuario, Servicios Portuarios, Régimen Sancionador.
Abstract: This article analyzes the structure and content of Royal Legislative Decree 2/2011, of September 5, which approves the Consolidated Text of the Law on State Ports and the Merchant Marine. This legislation arose from the need to regularize, harmonize, and clarify a set of previous laws dating back to 1992. The objective of the text is to define a port and merchant marine model adapted to a globalized economic environment, fostering competition and public-private collaboration. The analysis focuses on the systematic organization of the law, divided into three main books: the first dedicated to the state-owned port system, the second to the Merchant Marine, and the third to the police and sanctioning regime. The powers and functions of key agencies such as State Ports and Port Authorities will be examined, as well as the economic regime based on self-financing, the management of the port public domain, and the regulation of port services under the principle of free competition.
Keywords: State Ports, Port Authority, Merchant Marine, Port Public Domain, Port Services, Sanctioning Regime.
1. Introducción
El marco normativo que rige el sector marítimo-portuario en España se encuentra consolidado en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. Este texto es el resultado de un proceso de refundición autorizado por el poder legislativo para integrar y armonizar diversas normativas que se habían sucedido desde 1992, entre las que destacan las leyes 27/1992, 62/1997, 48/2003 y 33/2010.
El preámbulo justifica esta labor de consolidación por la necesidad de dotar de coherencia interna a un conjunto de normas que, por su diversidad de época y alcance, carecían de la trabazón deseable.
La evolución legislativa refleja una adaptación continua a las realidades económicas y estratégicas. El texto fundacional de 1992 estableció el modelo portuario estatal, regulando conjuntamente los puertos y la Marina Mercante para desburocratizar y hacer más eficaz la gestión portuaria.
Apenas cinco años después, en 1997, se profundizó en la autonomía funcional y de gestión de las Autoridades Portuarias para fomentar una organización más profesionalizada y con criterios empresariales.
Posteriormente, la legislación se adaptó a la globalización económica, el mercado interior comunitario y el desarrollo de redes transeuropeas de transporte. Esto puso el acento en la eficiencia, la rentabilidad y la promoción de la participación privada en la financiación, construcción y explotación de infraestructuras y servicios.
La última gran modificación previa a la refundición flexibilizó el modelo tarifario e intensificó la liberalización de los servicios para mejorar la competitividad del sistema.
El objetivo de este artículo es analizar la estructura y los contrafuertes básicos del Texto Refundido, desglosando su contenido a través de la sistemática que la propia normativa establece: tres libros diferenciados que abordan el sistema portuario, la Marina Mercante y el régimen de policía y sancionador.
2. El Sistema Portuario de Titularidad Estatal
El Libro Primero se dedica íntegramente a regular el sistema portuario de titularidad estatal, abordando su organización, gestión, régimen económico, planificación y la prestación de servicios.
2.1. Organización y Gestión
La gestión de los puertos de interés general, competencia exclusiva de la Administración General del Estado, se estructura a través de un sistema dual:
• Organismo Público Puertos del Estado: Es una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de Fomento que ejerce la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario estatal. Entre sus funciones se encuentran la ejecución de la política portuaria del Gobierno, la coordinación general con otros órganos de la Administración y la planificación estratégica a través de los Planes de Empresa acordados con cada Autoridad Portuaria.
• Autoridades Portuarias: Son organismos públicos con personalidad jurídica y patrimonio propios que gestionan uno o varios puertos de interés general en régimen de autonomía funcional y de gestión. Sus competencias abarcan desde la prestación de servicios generales y la ordenación de la zona de servicio, hasta la planificación y construcción de obras y la gestión del dominio público portuario.
Su Consejo de Administración, principal órgano de gobierno, es designado por las Comunidades Autónomas o las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, respetando una composición que incluye representantes de la Administración General del Estado, la propia comunidad, los municipios y sectores económicos relevantes.
2.2. Régimen Económico, Patrimonial y de Planificación
El sistema se rige por el principio de autofinanciación, tanto a nivel global como para cada Autoridad Portuaria. Los ingresos deben cubrir los gastos de explotación, cargas fiscales, depreciaciones y un rendimiento razonable que permita nuevas inversiones. Para equilibrar el sistema, existe el Fondo de Compensación Interportuario, un instrumento de redistribución de recursos entre los diferentes puertos.
El dominio público portuario estatal está integrado por los terrenos, obras, instalaciones y espacios de agua afectos al servicio de los puertos. Su gestión busca promover la participación de la iniciativa privada mediante concesiones y autorizaciones para su ocupación y explotación.
La planificación se articula a través de varios instrumentos, destacando el Plan de Empresa, de carácter anual, que define los objetivos de gestión, las previsiones de tráfico y la programación de inversiones públicas y privadas para cada Autoridad Portuaria.
2.3. Prestación de Servicios
Se distingue entre diferentes tipos de servicios:
• Servicios Generales: Son aquellos de los que se benefician todos los usuarios del puerto sin solicitud previa, como la ordenación del tráfico, la señalización y balizamiento interior, la policía en zonas comunes o la limpieza. Su prestación corresponde a la Autoridad Portuaria.
• Servicios Portuarios: Son actividades necesarias para la explotación de los puertos, prestadas por la iniciativa privada en régimen de libre concurrencia, previa obtención de una licencia. Se clasifican en:
◦ Servicios técnico-náuticos (practicaje, remolque, amarre y desamarre).
◦ Servicio al pasaje (embarque/desembarque de pasajeros, equipajes y vehículos).
◦ Servicio de recepción de desechos generados por buques.
◦ Servicio de manipulación de mercancías (carga, estiba, desestiba, descarga y trasbordo).
• Servicios Comerciales: Actividades de naturaleza comercial vinculadas a la actividad portuaria que no tienen la consideración de servicios portuarios y se prestan en régimen de concurrencia.
3. La Marina Mercante
El Libro Segundo regula la Marina Mercante, entendida como el conjunto de actividades relacionadas con el transporte marítimo, la flota civil española, y la seguridad de la navegación y la vida humana en el mar. Sus objetivos principales son la tutela de la seguridad, la protección del medio marino y la garantía de los servicios de transporte que el país demande.
La normativa define las zonas de navegación (interior, cabotaje, exterior y extranacional) y establece el marco para la Administración marítima, dividida en una administración central, ejercida por el Ministerio de Fomento, y una periférica, a través de las Capitanías Marítimas.
Se regula también la figura de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), una entidad pública empresarial encargada del salvamento y la lucha contra la contaminación. Además, se establece un régimen de tasas por servicios de inspección, actuaciones registrales y otras actividades administrativas.
4. Régimen de Policía y Sancionador
El último libro (Tercero) agrupa las disposiciones relativas al ejercicio de la potestad de policía y sancionadora, aplicables tanto al ámbito portuario como al de la Marina Mercante.
La regulación de la explotación y policía de los puertos se concreta en el Reglamento de Explotación y Policía, aprobado por el Ministerio de Fomento, y en las Ordenanzas Portuarias específicas de cada Autoridad Portuaria.
El régimen sancionador tipifica las acciones y omisiones que constituyen infracciones administrativas, clasificándolas en leves, graves y muy graves.
• Infracciones Leves: Incluyen incumplimientos de las ordenanzas portuarias, el uso inadecuado de equipos, la facilitación de información incorrecta o causar daños leves por negligencia.
• Infracciones Graves: Abarcan acciones que suponen un riesgo grave para las personas, el vertido no autorizado en la Zona II de las aguas portuarias, el incumplimiento de normas sobre mercancías peligrosas o la obstrucción a las funciones de policía. También se incluyen la navegación fuera de zonas balizadas o el incumplimiento de normas sobre seguridad y protección marítima.
• Infracciones Muy Graves: Contemplan supuestos que implican un riesgo muy grave para la vida humana, el vertido no autorizado en la Zona I (interior) de las aguas portuarias, la realización de obras sin título administrativo o el incumplimiento de órdenes que pongan en grave peligro la seguridad de la navegación.
Las sanciones consisten en multas, cuya cuantía varía según la gravedad de la infracción. Adicionalmente, pueden imponerse sanciones accesorias como la suspensión de títulos profesionales, la inhabilitación para ser titular de concesiones o la retención del buque.
5. Conclusiones
Representa un esfuerzo legislativo por dotar al sector marítimo-portuario español de un marco jurídico unificado, coherente y adaptado a los desafíos de la economía moderna.
Su estructura tripartita permite abordar de forma diferenciada pero interconectada el sistema portuario, la actividad de la marina mercante y el régimen de control y sanción.
Los principios de autonomía de gestión, autosuficiencia económica y fomento de la competencia son los pilares sobre los que se asienta un modelo que busca la eficiencia y la competitividad de los puertos españoles.
Se establece un equilibrio entre la función coordinadora del Estado, a través de Puertos del Estado, y la gestión descentralizada y empresarial de las Autoridades Portuarias, al tiempo que define un marco claro para la participación privada en la prestación de servicios esenciales.
Como conclusión final, consolida un modelo portuario y marítimo diseñado para ser un motor de desarrollo económico, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la protección del medio ambiente.
6. Referencias
Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Boletín Oficial del Estado, núm. 253, de 20 de octubre de 2011.
Texto actualizado con posterioridad en base a las sucesivas reformas.