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Resumen: La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, constituye un contrafuerte en la modernización y fortalecimiento democrático de España. Su objetivo principal es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento. Esta legislación establece un marco jurídico integral que se articula en torno a la publicidad activa, el derecho de acceso a la información pública y un régimen de buen gobierno con un sistema sancionador, complementado por la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como órgano independiente de supervisión. La Ley representa un avance significativo, equiparando los estándares de España a los de otras democracias consolidadas y respondiendo a una sociedad cada vez más crítica y demandante de participación.
Palabras Clave: Transparencia, Acceso a la Información Pública, Buen Gobierno, Responsabilidad Pública, España, Ley 19/2013, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Summary: Law 19/2013, of December 9, on transparency, access to public information, and good governance, constitutes a pillar in the modernization and democratic strengthening of Spain. Its main objective is to expand and strengthen the transparency of public activities, regulate and guarantee the right of access to information, and establish the good governance obligations that public officials must fulfill, as well as the legal consequences arising from noncompliance. This legislation establishes a comprehensive legal framework based on active disclosure, the right of access to public information, and a good governance regime with a sanctioning system, complemented by the creation of the Transparency and Good Governance Council as an independent oversight body. The law represents a significant advance, bringing Spain's standards in line with those of other established democracies and responding to an increasingly critical society that demands participation.
Keywords: Transparency, Access to Public Information, Good Governance, Public Accountability, Spain, Law 19/2013, Transparency and Good Governance Council.
1. Introducción
La evolución de las sociedades contemporáneas ha generado una demanda creciente de apertura y rendición de cuentas por parte de los poderes públicos. En este contexto, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno se han erigido como pilares esenciales de la acción política. Se promulga como respuesta a esta exigencia social y política, buscando fortalecer las instituciones, fomentar el crecimiento económico y el desarrollo social, y contribuir a la regeneración democrática.
Si bien el ordenamiento jurídico español ya contaba con normativas sectoriales que preveían obligaciones de publicidad activa en ámbitos como contratos, subvenciones o presupuestos, y la Ley 30/1992 que regulaba el acceso a archivos y registros, estas disposiciones resultaban insuficientes para satisfacer las demandas actuales. La Ley intenta subsanar estas deficiencias y alinearse con la legislación de la Unión Europea y la mayoría de sus Estados miembros, que ya disponían de marcos específicos en esta materia. Además, la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, ya había iniciado el camino hacia una mayor transparencia y uso de medios electrónicos, un camino que esta Ley profundiza.
La presente Ley se estructura en tres vertientes: el incremento y refuerzo de la transparencia mediante obligaciones de publicidad activa, el reconocimiento y garantía del derecho de acceso a la información pública, y el establecimiento de obligaciones de buen gobierno con un régimen sancionador para los responsables públicos.
2. Metodología (Enfoque de la Ley)
Se aborda la temática de la transparencia y el buen gobierno a través de un marco legislativo detallado, organizado en un Título Preliminar y tres Títulos principales, complementados por Disposiciones Adicionales y Finales. Su enfoque es establecer un sistema robusto mediante:
• Definición de un objeto claro: Ampliar la transparencia, garantizar el acceso a la información y establecer obligaciones de buen gobierno.
• Identificación de un amplio ámbito subjetivo de aplicación: Alcanza a diversas entidades y personas, tanto públicas como privadas, vinculadas a la actividad pública.
• Articulación de mecanismos de publicidad activa: Obligación de publicar información de forma proactiva para garantizar la transparencia.
• Regulación del derecho de acceso a la información: Estableciendo quiénes son titulares, qué se considera información pública, sus límites y un procedimiento ágil para su ejercicio.
• Configuración de un régimen de buen gobierno: Con principios éticos y de actuación, y un sistema de infracciones y sanciones.
• Creación de un órgano independiente de supervisión: El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fines y funciones específicas para garantizar el cumplimiento de la Ley.
3. Resultados y Hallazgos (Contenido de la Ley)
Se divide en títulos que abordan aspectos específicos de su objeto:
3.1. Título I: Transparencia de la Actividad Pública
Este título se ocupa de la transparencia desde una doble perspectiva: la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública.
3.1.1. Ámbito Subjetivo de Aplicación
Las disposiciones de este título tienen un ámbito subjetivo muy amplio. Se aplican a:
• La Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas, Ciudades de Ceuta y Melilla, y entidades de la Administración Local.
• Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como mutuas.
• Organismos autónomos, Agencias Estatales, entidades públicas empresariales y entidades de Derecho Público con funciones de regulación o supervisión externa.
• Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, incluyendo Universidades públicas.
• Corporaciones de Derecho Público, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
• Órganos Constitucionales y Estatutarios como la Casa de Su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y las instituciones autonómicas análogas, también en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
• Sociedades mercantiles con participación pública superior al 50%.
• Fundaciones del sector público y asociaciones constituidas por Administraciones.
• Partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.
• Entidades privadas que perciban ayudas o subvenciones públicas superiores a 100.000 euros anuales o al menos el 40% de sus ingresos anuales (si superan los 5.000 euros).
• Personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas, las cuales están obligadas a suministrar información a la Administración a la que estén vinculadas, incluyendo los adjudicatarios de contratos del sector público.
3.1.2. Publicidad Activa
Los sujetos obligados deben publicar de forma periódica y actualizada información relevante para la transparencia de su actividad. Esta obligación se entiende sin perjuicio de normativas autonómicas o específicas más amplias. La información debe ser clara, estructurada, entendible, accesible, interoperable y reutilizable, preferiblemente en formatos abiertos. La publicidad activa abarca:
• Información institucional, organizativa y de planificación: Funciones, normativa aplicable, estructura organizativa (incluyendo organigrama, responsables y su perfil), planes y programas anuales/plurianuales, sus objetivos, y la evaluación de su cumplimiento. También se incluye el registro de actividades de tratamiento de datos.
• Información de relevancia jurídica: Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas que impliquen una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos. También se publican anteproyectos de ley, proyectos de decretos legislativos y reglamentos, así como memorias e informes de su elaboración.
• Información económica, presupuestaria y estadística: Contratos (objeto, duración, importe, procedimiento, licitadores, adjudicatario, modificaciones, desistimientos, renuncias, datos estadísticos sobre porcentaje de microempresas, pymes), convenios suscritos, subvenciones y ayudas públicas (importe, objetivo, beneficiarios), presupuestos (partidas, estado de ejecución, cumplimiento de objetivos de estabilidad), cuentas anuales, informes de auditoría y fiscalización, retribuciones e indemnizaciones de altos cargos, resoluciones de compatibilidad, declaraciones anuales de bienes y actividades de representantes locales (omitiendo localización de inmuebles y garantizando privacidad), e información estadística sobre la calidad de los servicios públicos. Los partidos, sindicatos y organizaciones empresariales deben publicar contratos, convenios y subvenciones cuando involucren una Administración Pública. Las Administraciones también publicarán la relación de bienes inmuebles de su propiedad.
• Portal de la Transparencia: Para canalizar y facilitar el acceso a esta información, la Administración General del Estado desarrollará un Portal de la Transparencia dependiente del Ministerio de la Presidencia. Este Portal actuará como punto único de acceso, incluyendo la información de publicidad activa y aquella solicitada con mayor frecuencia, siguiendo principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización. El cumplimiento de estas obligaciones será controlado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3.1.3. Derecho de Acceso a la Información Pública
Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin necesidad de motivar su solicitud. Se entiende por información pública los contenidos o documentos en poder de los sujetos obligados, elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
• Límites al derecho de acceso: Este derecho puede ser limitado si el acceso perjudica intereses como la seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública, investigación de ilícitos, igualdad en procesos judiciales, funciones de vigilancia, intereses económicos/comerciales, política económica, secreto profesional, propiedad intelectual/industrial, confidencialidad en toma de decisiones o protección del medio ambiente. La aplicación de estos límites debe ser justificada, proporcionada y atender al interés público o privado superior que justifique el acceso.
• Protección de datos personales: La Ley aclara la relación entre el derecho de acceso y la protección de datos personales.
◦ Si la información contiene datos especialmente protegidos (ideología, afiliación sindical, religión, creencias, origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos/biométricos, infracciones penales/administrativas no públicas), el acceso requiere consentimiento expreso y por escrito del afectado, salvo que este los haya hecho públicos o exista una norma con rango de ley que lo ampare.
◦ En general, se concederá el acceso a información con datos meramente identificativos relacionados con la organización o actividad pública, salvo que prevalezca la protección de datos o de otros derechos constitucionalmente protegidos.
◦ Para otros datos no especialmente protegidos, se realizará una ponderación razonada entre el interés público en la divulgación y los derechos de los afectados, considerando criterios como el menor perjuicio por el transcurso del tiempo o la condición de investigador del solicitante.
◦ El acceso parcial es posible, omitiendo sólo la parte afectada por el límite, siempre que no distorsione o carezca de sentido la información restante.
◦ La disociación de datos personales, impidiendo la identificación, exime de las restricciones anteriores.
• Procedimiento de acceso: Se inicia con una solicitud dirigida al órgano que posee la información, o a la Administración vinculada si es un prestador de servicios públicos. La solicitud debe incluir la identidad del solicitante, la información solicitada, una dirección de contacto y, si se desea, la modalidad de acceso. No es obligatorio motivar la solicitud.
◦ Causas de inadmisión: Solicitudes sobre información en elaboración o publicación general, de carácter auxiliar o de apoyo (notas, borradores), que requieran reelaboración, dirigidas a un órgano no competente (en cuyo caso se remitirá al competente), o manifiestamente repetitivas o abusivas.
◦ Tramitación: Implica la remisión al órgano competente si no se posee la información, la solicitud de concreción al solicitante si la información es insuficiente (con un plazo de 10 días), y la concesión de un plazo de 15 días a terceros afectados para alegaciones.
◦ Resolución: Debe notificarse en el plazo máximo de un mes desde la recepción, ampliable a dos meses por volumen o complejidad. La denegación, el acceso parcial o el acceso con oposición de terceros deben ser motivados. El silencio administrativo se entenderá como desestimación. El acceso es gratuito, si bien la expedición de copias puede tener coste.
• Unidades de Información: Las Administraciones Públicas establecerán sistemas para integrar la gestión de solicitudes, con unidades especializadas en la Administración General del Estado que recabarán, difundirán, tramitarán, registrarán y controlarán el acceso a la información.
• Régimen de Impugnaciones: Las resoluciones sobre acceso son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. No obstante, se establece una reclamación potestativa y previa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Esta reclamación sustituye a los recursos administrativos, salvo para resoluciones dictadas por los órganos previstos en la Ley. El plazo para interponerla es de un mes y el máximo para resolver es de tres meses, transcurrido el cual se entenderá desestimada.
3.2. Buen Gobierno
Se confiere rango de Ley a los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado, altos cargos y asimilados de las Administraciones del Estado, Autonómicas y Locales.
• Principios de buen gobierno: Se establece que actuarán con transparencia, eficacia, economía y eficiencia, con dedicación al servicio público, respetando la imparcialidad y asegurando un trato igualitario. Deben mantener una conducta digna, asumir la responsabilidad de sus decisiones y respetar las normas de incompatibilidad y conflictos de intereses, guardando la debida reserva de la información, comunicando actuaciones irregulares, utilizando los poderes con la finalidad exclusiva para la que fueron otorgados, evitando situaciones incompatibles, no aceptando regalos (salvo usos de cortesía) ni favores ventajosos, gestionando y conservando adecuadamente los recursos públicos, y no valiéndose de su posición para obtener ventajas personales.
• Infracciones y Sanciones: Se clarifica y refuerza el régimen sancionador, estructurado en tres ámbitos:
◦ Conflicto de intereses: Incumplimiento de normas de incompatibilidad o de declaraciones.
◦ Gestión económico-presupuestaria: Incluye infracciones muy graves como la incursión en alcance de fondos públicos, administración de recursos sin sujeción a disposiciones, compromisos de gastos o reconocimiento de obligaciones sin crédito suficiente o con infracción presupuestaria, omisión del trámite de intervención previa, ausencia de justificación de inversión de fondos, incumplimiento de destino de ingresos o superávit a reducción de deuda pública, realización de operaciones de crédito sin autorización o superando límites, y el incumplimiento de obligaciones de publicación o suministro de información presupuestaria.
◦ Disciplinarias: Incluyen infracciones muy graves (incumplimiento de la Constitución/Estatutos, discriminación, acuerdos ilegales que causen perjuicio grave, publicación indebida de información, negligencia en custodia de secretos, notorio incumplimiento de funciones esenciales, violación de la imparcialidad en procesos electorales, prevalencia de cargo para beneficio indebido, acoso laboral), graves (abuso de autoridad, intervención en procedimientos con causas de abstención, informes/acuerdos ilegales que causen perjuicio no grave, no guardar sigilo) y leves (incorrección, descuido o negligencia en funciones).
• Sanciones aplicables: Para infracciones leves, amonestación. Para graves, declaración del incumplimiento y su publicación, y la no percepción de indemnización por cese. Para muy graves, además de las anteriores, la destitución del cargo y la inhabilitación para ocupar cargos públicos durante un período de entre cinco y diez años. También conllevan la obligación de restituir cantidades indebidamente percibidas y de indemnizar a la Hacienda Pública. El procedimiento sancionador se iniciará de oficio y la instrucción e imposición de sanciones recaerá en órganos competentes, como el Consejo de Ministros o el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, o los órganos autonómicos/locales pertinentes. Las infracciones y sanciones prescriben en plazos de uno a cinco años, dependiendo de su gravedad.
3.3. Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
Se crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como un organismo público independiente con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
• Fines: Promover la cultura de transparencia, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.
• Composición y Presidencia: Se compone de una Comisión de Transparencia y Buen Gobierno y su Presidente. El Presidente es nombrado por un período no renovable de cinco años, entre personas de reconocido prestigio, con el refrendo del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, garantizando su independencia y autonomía.
• Funciones: El Consejo y su Presidente tienen encomendadas diversas funciones:
◦ Adoptar recomendaciones y asesorar en materia de transparencia y buen gobierno.
◦ Informar preceptivamente proyectos normativos relacionados con la Ley.
◦ Evaluar el grado de aplicación de la Ley, elaborando una memoria anual para las Cortes Generales.
◦ Promover directrices, buenas prácticas, actividades de formación y sensibilización.
◦ Colaborar con órganos análogos.
◦ El Presidente, en particular, debe adoptar criterios de interpretación uniforme de la Ley, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, conocer de las reclamaciones de acceso a la información, responder consultas y instar el inicio de procedimientos sancionadores.
• Régimen jurídico y autonomía: Se rige por su legislación específica y supletoriamente por otras leyes, como la Ley General Presupuestaria o la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Para respetar al máximo las competencias autonómicas, el Consejo solamente tendrá competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que haya firmado un Convenio, dejando en otro caso la competencia a los órganos autonómicos designados.
4. Discusión
Se establece un marco normativo integral donde se aborda la necesidad de una mayor apertura gubernamental y la exigencia de responsabilidad por parte de los cargos públicos. La creación de obligaciones de publicidad activa, de aplicación a un extenso número de sujetos, asegura que la información de interés público esté disponible de forma proactiva y sin necesidad de solicitud. La implementación de un Portal de la Transparencia unifica el acceso y facilita la reutilización de la información, un aspecto necesario para la eficacia de la política de transparencia.
El derecho de acceso a la información pública, configurado con un amplio ámbito subjetivo y objetivo y sin necesidad de motivación, dota a los ciudadanos de una herramienta efectiva para el control democrático. La Ley, consciente de la complejidad, también establece límites claros y proporcionados para salvaguardar otros intereses protegidos, como la seguridad o la protección de datos personales, buscando un equilibrio entre la apertura y la privacidad. La regulación del procedimiento de acceso y la creación de unidades de información buscan agilizar y hacer efectivo este derecho.
En el ámbito del buen gobierno, la elevación de principios éticos a rango de ley y la instauración de un régimen sancionador robusto son particularmente significativos. Esto permite exigir responsabilidad a los altos cargos por infracciones en materia de conflictos de intereses, gestión económico-presupuestaria y disciplinaria, incluyendo la destitución y la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos. Este enfoque es vital para evitar comportamientos irresponsables y promover la ejemplaridad en la conducta pública.
Finalmente, la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como órgano independiente, con funciones de promoción, control y garantía, subraya el compromiso con la aplicación efectiva de la Ley. Su autonomía y el respaldo parlamentario en el nombramiento de su Presidente son clave para su eficacia y credibilidad. La previsión de convenios con las Comunidades Autónomas demuestra la voluntad de respetar las competencias territoriales y asegurar una implementación coordinada a nivel estatal.
5. Conclusiones
Constituye una legislación trascendental que marca un antes y un después en la administración pública española.
Su carácter tripartito, abordando la transparencia de la actividad pública, el derecho de acceso a la información y las obligaciones de buen gobierno, crea un ecosistema jurídico que fomenta la rendición de cuentas y la participación ciudadana.
Los principales avances incluyen:
• Un amplio espectro de sujetos obligados, asegurando que la transparencia no se limite a la Administración central.
• Mecanismos de publicidad activa detallados y un Portal de la Transparencia que facilita el acceso a la información clave.
• Un derecho de acceso a la información pública amplio y garantizado, con un procedimiento claro y límites definidos y proporcionados que protegen otros derechos fundamentales.
• Un régimen de buen gobierno con principios éticos y un sistema sancionador que promueve la integridad y la responsabilidad de los cargos públicos.
• La creación de un órgano independiente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, encargado de la supervisión, promoción y garantía de la aplicación de la Ley, lo cual es esencial para su efectividad.
En síntesis, esta Ley es un paso necesario para consolidar un modelo de gobernanza más abierto, ético y responsable en España, permitiendo a los ciudadanos un mayor escrutinio y participación en los asuntos públicos.
6. Referencias
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Jefatura del Estado «BOE» núm. 295, de 10 de diciembre de 2013. Referencia: BOE-A-2013-12887.
Incorporadas reformas posteriores. Texto actualizado con posterioridad.