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Resumen: El presente artículo examina el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana en España. Este marco normativo surge de la necesidad de consolidar, aclarar y armonizar la legislación preexistente en materia de suelo y rehabilitación urbana, integrando la normativa de Suelo de 2008 y partes de la ordenación de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas de 2013. Se establece las condiciones básicas que garantizan la igualdad en los derechos y deberes constitucionales relacionados con el suelo y promueve un desarrollo urbano sostenible, competitivo y eficiente a través de actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación. Se abordan aspectos como los principios de ordenación territorial, los derechos y deberes de la ciudadanía, el régimen jurídico de la propiedad del suelo, los criterios de valoración de inmuebles, la expropiación forzosa, la gestión de patrimonios públicos de suelo y el derecho de superficie, así como las infracciones en materia de certificación de eficiencia energética de edificios.
Palabras Claves: Ley de Suelo, Rehabilitación Urbana, Ordenación Territorial, Desarrollo Sostenible, Propiedad del Suelo, Valoraciones, Expropiación Forzosa, Patrimonio Público de Suelo, Eficiencia Energética, España.
Abstract: This article examines Royal Legislative Decree 7/2015, of October 30, which approves the revised text of the Land and Urban Renewal Law in Spain. This regulatory framework arises from the need to consolidate, clarify, and harmonize preexisting legislation on land and urban renewal, integrating the 2008 Land Law and parts of the 2013 Urban Renewal, Regeneration, and Rehabilitation Law. The law establishes the basic conditions that guarantee equality in constitutional rights and duties related to land and promotes sustainable, competitive, and efficient urban development through rehabilitation, regeneration, and renewal actions. Key aspects are addressed, such as the principles of territorial planning, the rights and duties of citizens, the legal framework for land ownership, property valuation criteria, compulsory expropriation, the management of public land assets and surface rights, as well as violations related to the certification of energy efficiency in buildings.
Keywords: Land Law, Urban Renovation, Territorial Planning, Sustainable Development, Land Ownership, Valuations, Compulsory Expropriation, Public Land Assets, Energy Efficiency, Spain.
1. Introducción
El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, aprobado por el Ministerio de Fomento, constituye un paso más en la legislación urbanística española. Su objetivo principal, tal como se detalla en su preámbulo, fue regularizar, aclarar y armonizar la ordenación jurídica de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008) y los artículos pertinentes de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Esta consolidación busca evitar la dispersión normativa y el fraccionamiento de las disposiciones que rigen la materia, simplificando su conocimiento y aplicación. El término "rehabilitación urbana" en el título del nuevo texto refundido se considera que engloba comúnmente la regeneración y renovación de los tejidos urbanos.
La normativa establece un marco para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Además, busca impulsar un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, fomentando actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, con el fin de asegurar una calidad de vida adecuada y el derecho a una vivienda digna. También sienta las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
2. Objeto y Principios Generales
El Real Decreto Legislativo 7/2015 tiene un objeto dual:
• Garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales relacionados con el suelo.
• Promover un desarrollo urbano sostenible, competitivo y eficiente mediante el impulso de la rehabilitación de edificios y la regeneración y renovación urbana, para asegurar la calidad de vida y el derecho a una vivienda digna.
Central a esta normativa es el Principio de Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible, que postula que las políticas públicas relativas al suelo deben propiciar el uso racional de los recursos naturales, armonizando los requerimientos económicos, de empleo, cohesión social, igualdad, salud, seguridad y protección ambiental. Esto incluye la conservación de la naturaleza y el patrimonio cultural, la protección del medio rural, la prevención de riesgos y la minimización de la contaminación.
En el medio urbano, los poderes públicos deben actuar bajo principios de competitividad, sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional. Se busca posibilitar el uso residencial seguro y accesible, fomentar la dinamización económica y la ocupación de viviendas vacías, mejorar la calidad de dotaciones públicas y garantizar el acceso universal a servicios. Igualmente, se promueve la protección atmosférica, el uso de materiales y tecnologías limpias, la priorización de energías renovables y el uso racional del agua.
La Ordenación Territorial y Urbanística se concibe como una función pública, no transaccional, que organiza el uso del territorio de acuerdo con el interés general y define los derechos y deberes de la propiedad del suelo. Esta ordenación no confiere derecho a indemnización, salvo en casos expresamente previstos. La legislación urbanística debe garantizar la dirección y el control público del proceso urbanístico, la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción pública y el derecho a la información y participación ciudadana.
3. Derechos y Deberes Fundamentales de la ciudadanía
Se establece un Estatuto Básico de la ciudadanía que incluye derechos y deberes esenciales:
• Derechos de la ciudadanía:
◦ Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, libre de ruidos y emisiones contaminantes, en un medio ambiente y paisaje adecuados.
◦ Acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a las dotaciones públicas y equipamientos colectivos.
◦ Acceder a la información pública sobre ordenación territorial y urbanística y su evaluación ambiental.
◦ Ser informado por la Administración sobre el régimen urbanístico aplicable a una finca.
◦ Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de instrumentos de ordenación, con derecho a respuesta motivada.
◦ Ejercer la acción pública para exigir el respeto de la ordenación territorial y urbanística.
• Deberes de la ciudadanía:
◦ Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural, evitando actuaciones contaminantes.
◦ Cumplir los requisitos y condiciones para actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, utilizando las mejores técnicas disponibles.
◦ Respetar y hacer un uso racional y adecuado de los bienes de dominio público e infraestructuras y servicios urbanos.
◦ Respetar y preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural, absteniéndose de actos no permitidos.
4. Actuaciones Urbanísticas: Tipología y Gestión
Se definen dos tipos principales de actuaciones:
• Actuaciones de Transformación Urbanística:
◦ De urbanización: Incluyen las de nueva urbanización (paso de suelo rural a urbanizado) y las de reforma o renovación de la urbanización existente.
◦ De dotación: Incrementan las dotaciones públicas en suelo urbanizado, sin necesidad de reformar la urbanización.
• Actuaciones Edificatorias:
◦ De nueva edificación y sustitución de la existente.
◦ De rehabilitación edificatoria, incluyendo obras de mantenimiento o intervención en edificios existentes.
◦ Estas actuaciones se consideran iniciadas con la ejecución material de las obras, y terminadas con la recepción administrativa de las mismas.
La iniciativa para proponer la ordenación puede ser pública o privada. Para actuaciones sobre el medio urbano, pueden participar comunidades y agrupaciones de propietarios, cooperativas de vivienda, titulares de derechos reales, y empresas o entidades. La participación pública y privada en la ejecución se fomenta, garantizando transparencia y concurrencia. Las comunidades de propietarios, agrupaciones y cooperativas pueden constituirse en asociaciones administrativas con personalidad jurídica propia para participar en la gestión y ejecución de obras.
Los deberes vinculados a la promoción de estas actuaciones son exhaustivos:
• Entregar a la Administración suelo para viales, espacios libres, zonas verdes y otras dotaciones públicas, incluyendo una parte para viviendas con protección pública (reserva del 5% al 15% de la edificabilidad media ponderada, excepcionalmente hasta el 20%, y al menos el 40% en suelo rural para nueva urbanización y el 20% en suelo urbanizado para reforma/renovación). La legislación autonómica puede excepcionalmente reducir o eximir esta reserva.
• Costear y ejecutar las obras de urbanización, incluyendo infraestructuras de conexión y refuerzo, potabilización y depuración de agua, y transporte público para la movilidad sostenible.
• Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, así como el derecho de retorno cuando proceda.
• Indemnizar a los titulares de derechos sobre construcciones que deban ser demolidas.
• Los terrenos afectados quedan vinculados como garantía real al cumplimiento de estos deberes.
5. Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo
El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario, vinculado a destinos específicos según la legislación urbanística. La patrimonialización de la edificabilidad se produce con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de deberes y cargas.
• Actos de Edificación y Autorizaciones:
◦ Todo acto de edificación requiere conformidad, aprobación o autorización administrativa, no pudiéndose adquirir derechos por silencio administrativo que contravengan la ordenación.
◦ Ciertos actos, como movimientos de tierras, parcelaciones, obras de nueva planta o ubicación de casas prefabricadas, requieren autorización expresa, con silencio administrativo negativo para algunos supuestos.
• Facultades del Derecho de Propiedad:
◦ Comprende las facultades de uso, disfrute y explotación conforme al estado, clasificación y destino del suelo.
◦ La facultad de disposición está sujeta al régimen de formación de fincas y parcelas.
◦ Se extiende al vuelo y subsuelo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística.
• Contenido del Derecho en Suelo Rural:
◦ Uso, disfrute y disposición para actividades agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas u otras vinculadas a recursos naturales.
◦ Las facultades incluyen el derecho de consulta a las Administraciones sobre la ordenación, el derecho de elaborar y presentar instrumentos de ordenación (si la iniciativa no es pública) y el derecho a participar en la ejecución de nuevas urbanizaciones.
◦ Se prohíben las parcelaciones urbanísticas que contravengan la legislación agraria o forestal.
• Contenido del Derecho en Suelo Urbanizado:
◦ Completar la urbanización para cumplir requisitos de edificación.
◦ Edificar en los plazos establecidos y mantener la edificación en buen estado de conservación.
◦ Participar en actuaciones de reforma, renovación o dotación con justa distribución de beneficios y cargas.
◦ Obtener las autorizaciones administrativas para actuaciones sobre el medio urbano, lo que implica una afección real directa e inmediata de las fincas para el coste de las obras.
• Deberes y Cargas de la Propiedad del Suelo (General):
◦ Dedicarlos a usos compatibles con la ordenación.
◦ Conservarlos en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato.
◦ Realizar obras adicionales ordenadas por la Administración por motivos turísticos, culturales o de mejora de la calidad urbana, hasta el límite del deber legal de conservación (la mitad del valor actual de construcción de un inmueble nuevo equivalente). Si se supera este límite, los costos adicionales corren a cargo de la Administración. El incumplimiento puede llevar a la ejecución subsidiaria, pudiendo elevarse el límite del deber de conservación hasta el 75% del coste de reposición.
6. Bases del Régimen del Suelo y Valoraciones
Se clasifica todo el suelo en dos situaciones básicas: rural o urbanizado.
• Suelo rural: Preservado de la urbanización, incluyendo terrenos protegidos por legislación de dominio público, naturaleza o patrimonio cultural, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos. También el suelo con previsión de urbanización hasta que finalice la actuación.
• Suelo urbanizado: Legalmente integrado en una malla urbana con viales, dotaciones y parcelas, que ha sido urbanizado en ejecución de un instrumento de ordenación, cuenta con infraestructuras y servicios operativos o puede conectarse a ellos fácilmente, o está ocupado por edificación según un porcentaje determinado. Incluye núcleos rurales tradicionales si tienen condición de suelo urbano y cumplen requisitos.
Se detalla el ámbito del régimen de valoraciones, que se aplica para operaciones de reparto de beneficios y cargas, fijación del justiprecio en expropiaciones, determinación del precio en ventas forzosas y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Las fechas de referencia para la valoración varían según el tipo de operación.
• Criterios Generales de Valoración:
◦ El valor del suelo corresponde a su pleno dominio, libre de cargas.
◦ Las edificaciones, construcciones e instalaciones en suelo rural se valoran independientemente del terreno si son legales y compatibles. En suelo urbanizado, las edificaciones legales se valoran conjuntamente con el suelo. Se considera la antigüedad y estado de conservación, y se reduce el valor para construcciones "fuera de ordenación".
◦ Las concesiones administrativas y derechos reales sobre inmuebles se valoran según disposiciones específicas de expropiación.
• Valoración en Suelo Rural:
◦ Los terrenos se tasan mediante la capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación, pudiendo corregirse al alza por factores de localización objetivos (accesibilidad, valor ambiental/paisajístico).
◦ No se considerarán expectativas derivadas de asignación de edificabilidades o usos urbanísticos no plenamente realizados.
• Valoración en Suelo Urbanizado:
◦ Para suelo no edificado o con edificación ilegal/en ruina: se considera el uso y edificabilidad de referencia según la ordenación, aplicando el método residual estático y descontando deberes y cargas pendientes.
◦ Para suelo edificado o en curso de edificación: el valor será el superior entre la tasación conjunta (suelo y edificación legal) por el método de comparación, o el valor residual del suelo sin considerar la edificación existente.
Asimismo, se establece criterios para la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización cuando se impida o altere su ejercicio, y para los gastos e iniciativas en actuaciones de urbanización o edificación que devengan inútiles.
7. Expropiación Forzosa y Gestión del Suelo
La expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades previstas en su legislación reguladora. La aprobación de instrumentos de ordenación conlleva la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación. La delimitación de un ámbito para actuaciones sobre el medio urbano también comporta esta declaración y la sujeción a derechos de tanteo y retracto.
• El justiprecio se fijará conforme a los criterios de valoración de esta ley, pudiendo pagarse en especie, incluso sin consentimiento en actuaciones sobre el medio urbano dentro del mismo ámbito.
• La Administración adquiere la finca libre de cargas una vez finalizado el expediente expropiatorio y levantada el acta de ocupación.
• La reversión procede si se altera el uso que motivó la expropiación, salvo excepciones como la implantación efectiva del uso dotacional público durante ocho años o la expropiación para patrimonios públicos de suelo o ejecución de urbanización. La retasación procede si cambian los usos o la edificabilidad, incrementando el valor del suelo.
Los Patrimonios Públicos de Suelo (PPS) se integran con bienes, recursos y derechos que la Administración adquiere en virtud del deber de cesión de suelo, con el fin de regular el mercado de terrenos y facilitar actuaciones de iniciativa pública. Sus ingresos se destinan a su conservación, administración y ampliación. Los bienes de los PPS deben destinarse a la construcción de viviendas con protección pública o a otros usos de interés social específicos.
Los terrenos para vivienda protegida no podrán ser adjudicados por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo. Excepcionalmente, los municipios pueden destinar fondos del PPS a reducir deuda bajo estrictas condiciones y con obligación de reposición.
El Derecho de Superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones en suelo ajeno, manteniendo la propiedad temporal de las mismas, por un plazo máximo de noventa y nueve años, requiriendo escritura pública e inscripción registral.
Es transmisible y gravable, y permite la constitución de propiedad horizontal. Se extingue si no se edifica en plazo o por transcurso del tiempo, pasando lo edificado al propietario del suelo sin indemnización, salvo pacto en contrario.
8. Régimen Jurídico y Acciones
• Actos Ilegales: Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que infrinjan la ordenación de zonas verdes o espacios libres. Las infracciones constitutivas de delito se pondrán en conocimiento del Ministerio Fiscal.
• Registro de la Propiedad: Se establece una amplia gama de actos inscribibles en el Registro de la Propiedad, incluyendo aprobaciones de expedientes de ejecución urbanística, cesiones de terrenos, incoación de expedientes disciplinarios, condiciones especiales, transferencias de aprovechamiento urbanístico, y recursos contencioso-administrativos.
La incoación de expedientes de disciplina urbanística que afecten a nuevas fincas registrales (parcelaciones, declaraciones de obra nueva, propiedad horizontal) obliga a la Administración a practicar una anotación preventiva en el Registro. Se establecen diferentes clases de asientos (inscripción, anotación preventiva, nota marginal) según el tipo de acto.
9. Disposiciones Adicionales y Transitorias Relevantes
• La Disposición adicional primera prevé la creación de un Sistema de Información Urbana público, general e integrado, para promover la transparencia y la obtención de información sobre suelo, urbanismo y edificación, incluyendo censos de edificios desocupados o necesitados de rehabilitación y mapas de ámbitos urbanos degradados.
• Las Disposiciones adicionales duodécima y décimo tercera regulan las infracciones y sanciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios, clasificándolas en muy graves, graves y leves, y previendo la posibilidad de que la sanción se ajuste al beneficio obtenido por el infractor.
• La Disposición transitoria primera establece las reglas para la aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida, con un porcentaje del 40% en suelo rural para nueva urbanización y del 20% en suelo urbanizado para reforma o renovación, y prevé excepciones temporales.
10. Conclusiones
El Real Decreto Legislativo 7/2015 representa un esfuerzo legislativo por unificar y clarificar el complejo entramado normativo que rige el suelo y el urbanismo en España.
Su enfoque en el desarrollo territorial y urbano sostenible, la igualdad en los derechos y deberes de la ciudadanía y la eficiencia en la gestión de los recursos territoriales es notable.
La normativa proporciona un marco detallado para las actuaciones urbanísticas, la valoración de inmuebles, la expropiación y la gestión de suelo público, sentando las bases para una planificación y ejecución urbanística más coherente y justa.
Aunque algunas de sus disposiciones han sido objeto de anulación parcial por parte del Tribunal Constitucional, el cuerpo principal de la norma sigue siendo necesario para la ordenación territorial y urbana en España.
11. Referencias
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de Suelo y Rehabilitación Urbana. Ministerio de Fomento «BOE» núm. 261, de 31 de octubre de 2015.
Texto actualizado con posterioridad en base a las reformas publicadas.