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Resumen: La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, representa una reforma estructural clave en el ordenamiento jurídico público español, impulsada por la necesidad de unas Administraciones Públicas más eficientes, transparentes y ágiles. Esta ley tiene como objetivo principal regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común (incluyendo los procedimientos sancionadores y de responsabilidad patrimonial), y los principios que rigen la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Se articula como el pilar de las relaciones "ad extra" entre las Administraciones y los ciudadanos, buscando superar las complejidades e ineficiencias del marco normativo anterior y consolidar una Administración basada en el funcionamiento íntegramente electrónico. La ley introduce novedades significativas como la obligatoriedad de la relación electrónica para ciertos sujetos, la creación de registros y archivos electrónicos únicos, la simplificación de trámites, y un refuerzo de la participación ciudadana y la seguridad jurídica.
Palabras Clave: Procedimiento administrativo, Administración electrónica, Ley 39/2015, Relaciones "ad extra", Seguridad jurídica, Eficiencia administrativa, Digitalización, Silencio administrativo, Recursos administrativos.
Summary: Law 39/2015, of October 1, on the Common Administrative Procedure of Public Administrations, represents a key structural reform in the Spanish public legal system, driven by the need for more efficient, transparent, and agile Public Administrations. The main objective of this law is to regulate the requirements for the validity and effectiveness of administrative acts, the common administrative procedure (including sanctioning and liability procedures), and the principles governing legislative initiative and regulatory power. It is articulated as the pillar of the "ad extra" relations between Public Administrations and citizens, seeking to overcome the complexities and inefficiencies of the previous regulatory framework and consolidate an Administration based on fully electronic operations. The law introduces significant new features, such as making electronic relationships mandatory for certain subjects, creating single electronic registries and archives, simplifying procedures, and strengthening citizen participation and legal security.
Keywords: Administrative procedure, e-government, Law 39/2015, "ad extra" relationships, Legal security, Administrative efficiency, Digitalization, Administrative silence, Administrative appeals.
1. Introducción
La actuación de las Administraciones Públicas en España se encuentra protegida por instrumentos reactivos, como los recursos administrativos y el control judicial, y preventivos, como el procedimiento administrativo, que garantiza el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Sin embargo, el marco normativo previo a la Ley 39/2015 había propiciado duplicidades e ineficiencias, resultando en procedimientos complejos y problemas de inseguridad jurídica.
En este contexto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se erige como una reforma integral y estructural, enfocándose en las relaciones "ad extra" de las Administraciones con los ciudadanos y empresas. Su aprobación, junto con la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, busca racionalizar la actuación de las instituciones, mejorar la eficiencia en el uso de recursos públicos y aumentar la productividad. La ley persigue un funcionamiento administrativo plenamente electrónico, conocido como "Administración sin papel", lo que se considera esencial para la eficacia y eficiencia, además de reforzar las garantías de los interesados.
Los fundamentos constitucionales de esta ley se encuentran en el Título IV de la Constitución Española, que establece los principios de eficacia y legalidad que rigen la actuación administrativa (artículo 103), así como la regulación de la audiencia ciudadana en la elaboración de disposiciones y actos administrativos (artículo 105). Además, el artículo 149.1.18.ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia para regular el procedimiento administrativo común.
Legislativamente, la Ley 39/2015 integra y clarifica el contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, profundizando en la agilización de los procedimientos mediante la digitalización.
2. Objeto y Ámbito Subjetivo de Aplicación
La Ley 39/2015 tiene un objeto amplio y bien definido:
• Regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.
• Establece el procedimiento administrativo común para todas las Administraciones Públicas, incluyendo las especialidades para los procedimientos sancionadores y de reclamación de responsabilidad patrimonial.
• Define los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
El ámbito subjetivo de aplicación de la ley abarca la totalidad del sector público, que incluye:
• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local.
• El sector público institucional, compuesto por organismos públicos y entidades de derecho público, entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones (cuando ejerzan potestades administrativas), y las Universidades públicas (supletoriamente).
• Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de funciones públicas atribuidas o delegadas, y supletoriamente por esta Ley.
Se prevé que sólo mediante ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, siempre que sean eficaces, proporcionados y necesarios, y de manera motivada.
3. Los Interesados en el Procedimiento Administrativo
La ley detalla la capacidad de obrar y el concepto de interesado, así como las formas de identificación y representación.
3.1 Capacidad de Obrar y Concepto de Interesado
Además de las personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles, la ley extiende la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas a:
• Menores de edad para el ejercicio y defensa de derechos e intereses cuya actuación esté permitida sin asistencia de sus tutores, salvo incapacitados.
• Grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, y patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare expresamente.
Se consideran interesados en el procedimiento quienes lo promuevan, quienes tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión, y aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos.
3.2 Representación
Los interesados pueden actuar a través de representante. La representación para solicitudes, declaraciones, recursos, desistimientos o renuncias debe acreditarse. Se incluyen nuevos medios para acreditarla, como el apoderamiento "apud acta", que puede ser presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. Cada Administración Pública debe contar con un registro electrónico de apoderamientos. Estos registros deben ser plenamente interoperables y permitir la comprobación de la representación mediante consulta a otros registros como el mercantil o notarial.
3.3 Identificación y Firma Electrónica
Una de las principales novedades es la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios.
• Sistemas de identificación: Las Administraciones están obligadas a verificar la identidad. Se admiten sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma o sello electrónico, y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido, previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital y registro previo como usuario.
• Sistemas de firma: Los interesados pueden firmar mediante cualquier medio que acredite la autenticidad de su voluntad y consentimiento. Se consideran válidos, a efectos de firma electrónica, los sistemas de firma y sello electrónico cualificado y avanzado basados en certificados electrónicos cualificados, y otros sistemas que las Administraciones consideren válidos bajo ciertas condiciones.
• Uso general: Para la mayoría de las actuaciones, bastará con acreditar la identidad. La firma sólo será obligatoria para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos.
La ley establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos para la gestión de estos sistemas estén situados en la Unión Europea, y en caso de datos especiales, en territorio español. Estos sistemas son coherentes con el Reglamento (UE) n.º 910/2014.
3.4 Derecho y Obligación de Relacionarse Electrónicamente
Las personas físicas pueden elegir libremente el medio de comunicación con las Administraciones, a menos que estén obligadas a hacerlo electrónicamente. Sin embargo, ciertos sujetos están obligados a relacionarse electrónicamente para cualquier trámite de un procedimiento administrativo:
• Personas jurídicas.
• Entidades sin personalidad jurídica.
• Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (ej., notarios, registradores).
• Quienes representen a un interesado obligado a la relación electrónica.
• Empleados de las Administraciones Públicas por razón de su condición de empleado público.
Además, las Administraciones podrán establecer reglamentariamente esta obligación para determinados procedimientos y colectivos de personas físicas con acceso y disponibilidad a medios electrónicos. Las Administraciones también deben asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos, especialmente en identificación, firma, presentación de solicitudes y obtención de copias auténticas.
4. La Actividad de las Administraciones Públicas
El Título II de la ley aborda normas generales de actuación, con importantes avances en digitalización.
4.1 Registros y Archivo de Documentos
• Registros Electrónicos: Cada Administración debe disponer de un Registro Electrónico General que anote todo documento presentado o recibido, así como la salida de documentos oficiales. Los organismos públicos vinculados pueden tener su propio registro interoperable. Estos registros deben garantizar la constancia de número, naturaleza, fecha y hora de presentación, identificación del interesado, y emitir un recibo acreditativo.
• Oficinas de Asistencia en Materia de Registros: Sustituyen a las anteriores oficinas de registro y asistirán a los interesados que lo deseen a presentar sus solicitudes en papel, que serán digitalizadas para su incorporación al expediente electrónico.
• Archivo Electrónico Único: Se introduce la obligación para cada Administración de mantener un archivo electrónico único de los documentos de procedimientos finalizados, garantizando la autenticidad, integridad y conservación. Este archivo será compatible con los sistemas y redes de archivos existentes y respetará la Ley del Patrimonio Histórico Español.
4.2 Documentos y Copias
Las Administraciones no requerirán documentos ya aportados por los interesados, elaborados por ellas mismas, ni documentos originales, salvo excepciones legales. Los interesados podrán presentar copias digitalizadas o en soporte papel. Se regulan los requisitos para que una copia sea auténtica, exigiendo que garanticen la identidad del órgano que la realiza y su contenido. Las Administraciones deberán mantener un registro de funcionarios habilitados para expedir copias auténticas, asegurando la adecuada emisión.
4.3 Términos y Plazos
El capítulo II del Título II regula las reglas para el cómputo, ampliación y tramitación de urgencia de los plazos.
• Cómputo de plazos: Como novedad, se introduce el cómputo de plazos por horas (hábiles) y se declaran los sábados como días inhábiles, unificando así el cómputo de plazos en el ámbito judicial y administrativo. Los plazos en días se contarán a partir del día siguiente a la notificación o publicación.
• Suspensión y Ampliación: El transcurso del plazo máximo para resolver puede suspenderse en diversos casos (requerimiento de subsanación, informes preceptivos, pruebas técnicas, negociaciones, etc.). Excepcionalmente, el plazo máximo puede ampliarse de forma motivada cuando se hayan agotado los medios personales y materiales.
• Tramitación de Urgencia: Puede acordarse la tramitación de urgencia por razones de interés público, reduciendo a la mitad los plazos ordinarios, salvo los de presentación de solicitudes y recursos.
4.4 Obligación de Resolver y Silencio Administrativo
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos. El plazo máximo para notificar la resolución expresa no podrá exceder de seis meses, salvo ley específica o Derecho de la Unión Europea; si no se fija, será de tres meses.
Respecto al silencio administrativo, en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin resolución expresa legitima para entenderla estimada por silencio, salvo excepciones (derecho de petición, transferencia de dominio público, daños al medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos, revisión de oficio). La estimación por silencio tiene la consideración de acto administrativo finalizador, mientras que la desestimación sólo permite la interposición de recursos.
5. Los Actos Administrativos
El Título III regula los requisitos, eficacia, nulidad y anulabilidad de los actos administrativos.
5.1 Requisitos de los Actos Administrativos
Los actos administrativos deben producirse por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. Su contenido debe ajustarse al ordenamiento jurídico y ser determinado y adecuado a sus fines. La motivación es obligatoria para actos que limiten derechos, resuelvan recursos, se separen de criterios precedentes, acuerden suspensiones o medidas provisionales, rechacen pruebas, terminen procedimientos por imposibilidad o por desistimiento de la Administración, propongan o resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial, o se dicten en ejercicio de potestades discrecionales. La forma de los actos administrativos será por escrito y a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma.
5.2 Eficacia de los Actos
Los actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que se disponga otra cosa o su eficacia esté demorada a notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente, puede otorgarse eficacia retroactiva a actos sustitutorios de anulados o que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran y no lesionen derechos de terceros.
5.3 Notificación y Publicación
Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos, y obligatoriamente cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía. Deben contener el texto íntegro de la resolución, indicar si pone fin a la vía administrativa, y los recursos procedentes, con sus plazos. Se enviará un aviso al dispositivo electrónico o correo electrónico del interesado informando de la puesta a disposición de una notificación, aunque la falta de este aviso no invalida la notificación. Las notificaciones electrónicas se entienden practicadas en el momento del acceso a su contenido. Si son obligatorias o elegidas expresamente, se entenderán rechazadas si transcurren diez días naturales sin acceso a su contenido. En caso de notificación infructuosa, se realizará mediante anuncio en el "Boletín Oficial del Estado". La publicación de actos administrativos se realizará cuando lo establezcan las normas o lo aconseje el interés público, surtiendo efectos de notificación en casos de pluralidad indeterminada de destinatarios o procedimientos selectivos/competitivos.
5.4 Nulidad y Anulabilidad
La ley diferencia entre:
• Nulidad de pleno derecho: Actos que lesionen derechos constitucionales, dictados por órgano manifiestamente incompetente, con contenido imposible, constitutivos de infracción penal, dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran derechos sin requisitos esenciales. También son nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, leyes o disposiciones superiores.
• Anulabilidad: Actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Los defectos de forma sólo la causarán si el acto carece de requisitos indispensables para su fin o causa indefensión.
La nulidad o anulabilidad parcial no implicará la de las partes independientes del acto. Se prevén figuras como la conversión de actos viciados (si contienen elementos de otro distinto) y la convalidación de actos anulables, subsanando los vicios.
6. El Procedimiento Administrativo Común
El Título IV estructura el procedimiento administrativo común en fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización, con un uso generalizado de medios electrónicos.
6.1 Garantías del Procedimiento
Los interesados tienen derechos fundamentales como conocer el estado de la tramitación, identificar a las autoridades responsables, no presentar documentos originales o ya en poder de la Administración, formular alegaciones, y ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
6.2 Iniciación del Procedimiento
Los procedimientos pueden iniciarse de oficio (por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia) o a solicitud del interesado.
• Iniciación de oficio: En procedimientos sancionadores, se exige separación entre fase instructora y sancionadora. El acuerdo de iniciación debe identificar a los presuntos responsables, los hechos, calificación posible, sanciones, instructor y órgano competente para resolver.
• Iniciación a solicitud del interesado: Las solicitudes deben contener información clara del interesado, medio de notificación, hechos, razones, petición, lugar, fecha, firma y órgano destinatario. Se establecen modelos normalizados y sistemas de presentación masiva.
• Declaración Responsable y Comunicación: Permiten el reconocimiento o ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación de la Administración. La inexactitud o falsedad esencial determina la imposibilidad de continuar con la actividad y responsabilidades.
6.3 Ordenación e Instrucción del Procedimiento
El expediente administrativo tendrá formato electrónico y se formará con la agregación ordenada de documentos, pruebas, informes, acuerdos y notificaciones, incluyendo un índice numerado y copia electrónica certificada de la resolución. El procedimiento se impulsará de oficio y por medios electrónicos, respetando los principios de celeridad, transparencia y publicidad. En la instrucción, los actos se realizarán de oficio y por medios electrónicos para determinar y comprobar los hechos. Los interesados pueden aducir alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. La prueba puede acreditarse por cualquier medio admisible en Derecho. El instructor podrá abrir un período de prueba y sólo rechazar pruebas manifiestamente improcedentes. Los informes, salvo disposición en contrario, serán facultativos y no vinculantes, y se emitirán por medios electrónicos en un plazo de diez días.
6.4 Finalización del Procedimiento
El procedimiento puede finalizar por resolución, desistimiento, renuncia al derecho, declaración de caducidad o imposibilidad material de continuarlo.
• Resolución: Debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y otras derivadas del procedimiento, siendo congruente con las peticiones y motivada en los casos exigidos. La resolución se dictará electrónicamente, garantizando la identidad del órgano y la autenticidad e integridad.
• Procedimientos Sancionadores: Si el infractor reconoce su responsabilidad, el procedimiento puede resolverse con imposición de sanción. El pago voluntario de sanciones pecuniarias implica la terminación del procedimiento y reducciones de al menos el 20%.
• Terminación Convencional: Las Administraciones pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico y satisfagan el interés público.
• Desistimiento y Renuncia: Cualquier interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a sus derechos, y la Administración lo aceptará de plano, salvo interés general o personación de terceros interesados.
• Caducidad: En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si se paralizan por causa imputable al mismo, la Administración advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad y el archivo de actuaciones.
6.5 Tramitación Simplificada
Se introduce un nuevo capítulo sobre la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado por razones de interés público o falta de complejidad. Si un interesado se opone expresamente, se seguirá la tramitación ordinaria. El plazo máximo de resolución será de treinta días y constará de trámites reducidos (inicio, subsanación, alegaciones en 5 días, audiencia si la resolución es desfavorable, informe jurídico/CGPJ/Consejo de Estado si preceptivo, y resolución). Si un procedimiento requiere un trámite no previsto en la simplificada, deberá seguir la tramitación ordinaria.
7. Revisión de los Actos en Vía Administrativa
El Título V mantiene las vías de revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos.
7.1 Revisión de Oficio
Las Administraciones pueden declarar la nulidad de pleno derecho de actos o disposiciones en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. También pueden declarar la lesividad de actos anulables para impugnarlos judicialmente, aunque no podrá adoptarse transcurridos cuatro años desde el acto.
7.2 Recursos Administrativos
Se mantienen los recursos de alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión.
• Recurso de Alzada: Procede contra resoluciones y actos de trámite que no pongan fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico del órgano que los dictó. El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso, y el plazo máximo para resolver y notificar es de tres meses.
• Recurso Potestativo de Reposición: Procede contra actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, o se puede impugnar directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No se puede interponer recurso contencioso-administrativo hasta que se resuelva o desestime presuntamente el de reposición. El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso, y el plazo máximo para resolver es de un mes.
• Recurso Extraordinario de Revisión: Sólo procede contra actos firmes en vía administrativa, cuando concurran circunstancias específicas (error de hecho, documentos esenciales posteriores, documentos/testimonios declarados falsos judicialmente, o resolución dictada por prevaricación, cohecho, etc. declarada judicialmente firme).
Como novedad, cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos originados por un mismo acto y se haya interpuesto un recurso judicial, el órgano administrativo podrá suspender el plazo para resolver hasta el pronunciamiento judicial. Además, la ley suprime las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a su escasa utilidad práctica.
8. Iniciativa Legislativa y Potestad Normativa
El Título VI establece los principios que deben guiar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, con el objetivo de asegurar la buena regulación y la participación ciudadana.
• Principios de Buena Regulación: Las Administraciones actuarán según los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Se exige una justificación adecuada de su cumplimiento en la exposición de motivos o preámbulo.
• Participación Ciudadana: Se incrementa la participación de los ciudadanos mediante la exigencia de una consulta pública previa a la elaboración de proyectos o anteproyectos de ley o reglamento, para recabar opiniones sobre los problemas, necesidad, objetivos y soluciones alternativas. Cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos, se publicará el texto para audiencia pública.
• Planificación y Evaluación Normativa: Todas las Administraciones publicarán anualmente un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que se elevarán para aprobación al año siguiente. Se fortalece la evaluación ex post de las normas para comprobar si han cumplido sus objetivos y si el coste y cargas estaban justificados.
9. Conclusiones
La Ley 39/2015 representa un cambio en la interacción entre la ciudadanía y las Administraciones Públicas en España. Sus principales objetivos de eficiencia, transparencia y agilidad se materializan a través de la generalización del uso de medios electrónicos en todas las fases del procedimiento, estableciendo el funcionamiento íntegramente electrónico como la actuación habitual de las Administraciones.
Consolida los derechos de los interesados, adapta la capacidad de obrar a nuevas realidades y moderniza los sistemas de identificación y representación. La creación de registros y archivos electrónicos únicos, la obligatoriedad de la relación electrónica para ciertos colectivos, y la gestión de documentos sin exigir originales, son pilares de esta digitalización. La unificación del cómputo de plazos con la inclusión de los sábados como inhábiles y la introducción de la tramitación simplificada son medidas orientadas a la agilización y seguridad jurídica.
Al integrar los procedimientos especiales (sancionadores y responsabilidad patrimonial) dentro del procedimiento común y simplificar los trámites, la ley contribuye a una mayor seguridad jurídica y coherencia normativa. La revisión de los actos en vía administrativa mantiene vías tradicionales, pero elimina trámites de escasa utilidad como las reclamaciones previas en vía civil y laboral. Finalmente, el refuerzo de los principios de buena regulación y la participación ciudadana en la elaboración de normas buscan garantizar un marco normativo estable y predecible.
En suma, la Ley 39/2015 busca mejorar el funcionamiento interno de la Administración y redefine su relación con los administrados, estableciendo un marco normativo que garantiza la eficacia administrativa y la salvaguarda de los derechos ciudadanos en un entorno digital.
10. Referencias
Jefatura del Estado. (2015). Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. «BOE» núm. 236, de 02 de octubre de 2015. Referencia: BOE-A-2015-10565.
Modificaciones y reformas. Texto actualizado con posterioridad.