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| Fuente de la imagen: Cogita differenter (M. Velasco, 2008) |
El Ordenamiento Jurídico Español de Carreteras: Análisis de la Ley 37/2015 - The Spanish Road Legal System: Analysis of Law 37/2015
Resumen: La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, constituye un contrafuerte del ordenamiento jurídico español en materia de infraestructuras viarias estatales. Esta ley surge en un contexto de evolución significativa de las redes de carreteras y de las demandas sociales en seguridad viaria, integración ambiental y eficiencia en la gestión. Su principal objetivo es la ordenación y gestión de la Red de Carreteras del Estado y sus zonas de dominio público y protección. El texto introduce el concepto explícito de "servicio público viario" y optimiza la gestión mediante criterios funcionales y una mayor coordinación interadministrativa. Entre sus innovaciones clave se encuentran la redefinición de clases de carreteras, la obligatoriedad de análisis coste-beneficio y multicriterio en la planificación, una regulación más detallada de las zonas de protección (incluyendo la nueva zona de limitación a la edificabilidad), un control reforzado de los accesos, la regulación de las travesías y tramos urbanos mediante estudios específicos, y la actualización del régimen sancionador. Este artículo examina la estructura, los principios y las disposiciones más relevantes de la Ley 37/2015, destacando su impacto en la modernización y eficiencia de la red viaria española.
Palabras Clave: Ley de Carreteras, Ordenamiento Jurídico, Red de Carreteras del Estado, Zonas de Protección, Planificación Viaria, Explotación de Carreteras, Seguridad Viaria, Tramos Urbanos, Ley 37/2015.
Summary: Law 37/2015, of September 29, on roads, constitutes the pillar of the Spanish legal system regarding state road infrastructure. This law emerged in a context of significant developments in road networks and social demands regarding road safety, environmental integration, and management efficiency. Its main objective is the planning and management of the State Road Network and its public domain and protection areas. The text introduces the explicit concept of "public road service" and optimizes management through functional criteria and greater inter-administrative coordination. Among its key innovations are the redefinition of road classes, mandatory cost-benefit and multi-criteria analysis in planning, more detailed regulation of protection zones (including the new building restriction zone), strengthened access control, regulation of urban crossings and sections through specific studies, and an updated sanctioning regime. This article examines the structure, principles, and most relevant provisions of Law 37/2015, highlighting its impact on the modernization and efficiency of the Spanish road network.
Keywords: Highway Law, Legal System, State Road Network, Protection Zones, Road Planning, Road Operation, Road Safety, Urban Sections, Law 37/2015.
1. Introducción
El sistema de carreteras en España ha experimentado un desarrollo notable en las últimas décadas, alcanzando una extensión y calidad técnica equiparable a la de las naciones más avanzadas. Este progreso requiere un marco legal robusto y actualizado que se adapte a las cambiantes realidades físicas y a las crecientes demandas de la sociedad. La Constitución española atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general.
En este contexto, la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, sustituye a la anterior Ley 25/1988, con el fin de resolver los problemas derivados de la creciente necesidad de movilidad, la optimización del servicio de la infraestructura existente y la conciliación del planeamiento urbanístico con el flujo de tráfico de largo recorrido.
La nueva legislación busca una racionalización de la gestión de las redes de carreteras basada en criterios funcionales y una coordinación esencial entre las administraciones. Refleja una mayor atención al servicio público viario y a la integración de las infraestructuras en el medio ambiente y la seguridad.
El presente artículo tiene como objetivo analizar en profundidad el contenido de esta normativa, desgranando sus principales capítulos y disposiciones para comprender la configuración actual del ordenamiento jurídico de carreteras en España.
2. Metodología
El presente artículo se basa en el análisis documental exhaustivo de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE-A-2015-10439).
Se ha procedido a la lectura y síntesis de sus capítulos, artículos y disposiciones adicionales, transitorias y finales, prestando especial atención a las modificaciones e innovaciones que introduce respecto a la legislación anterior.
La información se ha estructurado siguiendo el índice de la propia ley para garantizar una cobertura sistemática y completa de sus preceptos.
3. Resultados y Discusión
3.1. Disposiciones Generales: Objeto, Fines y Definiciones
El objeto principal es la ordenación y gestión de la Red de Carreteras del Estado y sus correspondientes zonas de dominio público y protección. La política de carreteras, según la ley, persigue diversas finalidades: facilitar la libre circulación, ofrecer infraestructura para el transporte, promover el crecimiento económico y social sostenible, garantizar infraestructuras y servicios de calidad, impulsar la I+D+i, proteger el medio ambiente, fomentar servicios avanzados a la movilidad, coordinar con otras redes y modos de transporte, y colaborar en la cohesión territorial.
La ley moderniza el concepto de dominio público viario, que ahora integra las carreteras y el viario anexo, sus elementos funcionales y las zonas contiguas de titularidad estatal. Se establecen definiciones más precisas de las carreteras y su clasificación en:
• Autopistas: Diseñadas exclusivamente para automóviles, sin accesos a propiedades colindantes, sin cruces a nivel y con calzadas separadas.
• Autovías: Calzadas separadas y limitación de accesos, pero sin cumplir todos los requisitos de las autopistas y sin cruces a nivel.
• Carreteras multicarril: Al menos dos carriles por sentido, con separación o delimitación, pudiendo tener accesos o cruces a nivel. Esta es una nueva categoría que sustituye a la "vía rápida".
• Carreteras convencionales: Aquellas que no reúnen las características de las anteriores.
También se define la Red de Carreteras del Estado como aquellas integradas en un itinerario de interés general o cuya función afecte a más de una comunidad autónoma, distinguiendo entre Red Básica (principales flujos de tráfico internacional y accesibilidad territorial) y Red Complementaria (el resto de carreteras). Se crea el Viario Anexo, que son carreteras de titularidad estatal pero no integradas en la Red de Carreteras del Estado, y que son susceptibles de ser cedidas a otras administraciones. Se enfatiza el deber de información del Ministerio de Fomento y la colaboración de otras administraciones y particulares.
3.2. Planificación, Proyecto, Construcción y Explotación
Este apartado detalla las fases de la vida de una carretera:
• Planificación (Sección 1.ª): El Plan Estratégico de las carreteras del Estado es el instrumento técnico y jurídico de la política sectorial, con carácter vinculante para la Red de Carreteras del Estado. Debe contener previsiones, objetivos, prioridades, criterios de coordinación intermodal, evaluación de impacto estratégico, ambiental y de sostenibilidad, y análisis coste-beneficio.
• Programación, Estudios y Proyectos (Sección 2.ª): Se introducen medidas pioneras como la obligatoriedad de análisis coste-beneficio en actuaciones relevantes y análisis multicriterio para la priorización, buscando la eficiencia en las inversiones públicas. También se exige estudiar la viabilidad de la gestión indirecta o colaboración público-privada en actuaciones susceptibles de explotación diferenciada. Los estudios se clasifican en previos, informativos, anteproyectos, proyectos básicos/de trazado, de construcción y documentos finales de obra (novedad). Los estudios de delimitación de tramos urbanos también son una innovación clave. La aprobación definitiva de proyectos implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación para expropiaciones. Se enfatiza la evaluación y auditorías de seguridad viaria en todas las fases. La coordinación entre el planeamiento viario y la ordenación territorial y urbanística es un aspecto esencial, estableciéndose medidas cautelares temporales y la nulidad de pleno derecho de instrumentos urbanísticos que contravengan estudios de carreteras aprobados.
• Construcción (Sección 3.ª): Se facilita la reposición de servicios afectados y se extiende la exención de licencias para la construcción de carreteras a las tareas de concepción y realización. Los titulares de bienes o instalaciones que obstaculicen obras están obligados a su retirada o modificación en un plazo de seis meses, con posibilidad de multas coercitivas y ejecución subsidiaria por la Administración.
• Financiación (Sección 4.ª): La financiación proviene de los Presupuestos Generales del Estado, otras administraciones, organismos y particulares, y peajes. Se regula en mayor detalle el establecimiento de contribuciones especiales cuando de la ejecución de obras resulte un beneficio especial para personas físicas o jurídicas, como el aumento de valor de fincas colindantes.
• Explotación (Sección 5.ª): La explotación incluye conservación, mantenimiento de la vialidad, defensa de la vía, señalización, integración ambiental, seguridad viaria y ordenación de accesos. La explotación es competencia del Ministerio de Fomento y se puede realizar directamente o mediante sistemas de gestión indirecta, como las concesiones. Se regulan las áreas de servicio, áreas de descanso y aparcamientos seguros, promoviendo su instalación y su adjudicación mediante concurso. Una novedad importante es la limitación de la concentración de operadores mayoristas de carburantes en las concesiones de áreas de servicio para fomentar la competencia.
3.3. Uso y Defensa de las Carreteras
Importante para la protección del dominio público viario y la seguridad.
• Limitaciones de la Propiedad (Sección 1.ª): Se establecen cuatro zonas de protección:
◦ Zona de dominio público: Terrenos ocupados por la carretera, sus elementos funcionales y una franja de 8 metros en autopistas/autovías y 3 metros en convencionales/multicarril, medida desde la arista exterior de la explanación. Solamente se permiten obras o usos de servicio público de interés general o accesos autorizados, previa autorización y con abono de un canon.
◦ Zona de servidumbre: Dos franjas de terreno a cada lado de la zona de dominio público, con 25 metros en autopistas/autovías y 8 metros en convencionales/multicarril. Requiere autorización para obras o instalaciones y se indemnizará la ocupación.
◦ Zona de afección: Dos franjas de terreno a cada lado de la zona de servidumbre, con 100 metros en autopistas/autovías y 50 metros en convencionales/multicarril. Se requiere autorización para obras o instalaciones, cambios de uso o plantación/tala de árboles.
◦ Zona de limitación a la edificabilidad: Nueva zona que complementa y mejora la anterior "línea límite de edificación". Se sitúa a 50 metros en autopistas/autovías y 25 metros en convencionales/multicarril, medidos desde la arista exterior de la calzada más próxima. En esta zona está prohibida cualquier obra de construcción, reconstrucción o ampliación. En nudos viarios, cambios de sentido e intersecciones, la línea límite se sitúa a 50 metros. En variantes de población, la distancia es de 50 metros desde el eje de la calzada. Se reconoce el derecho a indemnización por menoscabo de derechos reales y pérdida de edificabilidad debido a estas limitaciones. La edificación residencial está sometida a las restricciones de las zonas de servidumbre acústica.
• Deslinde y Expropiación: La ley establece la obligación de efectuar el deslinde del dominio público viario y su inscripción registral, que será gratuita para la Administración General del Estado. El Ministerio de Fomento tiene derecho de tanteo y retracto sobre bienes colindantes.
• Paralización de Obras y Limitación de Accesos: Se mejora la regulación de la paralización de obras no autorizadas, estableciendo un marco de reparto de funciones para agilizar y mejorar la eficacia, y permitiendo la actuación inmediata ante peligros para la seguridad viaria. Se refuerza el control de accesos a las carreteras, prohibiendo los accesos directos en autopistas, autovías y variantes de población, y limitándolos en otras carreteras a través de vías de servicio o por interés público justificado. La construcción o modificación de accesos sin autorización se tipifica como infracción muy grave.
• Publicidad y Limitaciones a la Circulación: Se prohíbe la publicidad visible desde las calzadas fuera de los tramos urbanos. Se faculta al Ministerio de Fomento para imponer limitaciones temporales o permanentes a la circulación. Se establece la potestad de exigir resarcimiento por daños a la carretera, incluyendo los costes de intervención por auxilio técnico o retirada de restos de accidentes.
3.4. Infracciones y Sanciones
La normativa sigue el esquema tradicional de infracciones muy graves, graves y leves. Se actualizan las cuantías de las multas, facilitando la labor de los instructores y reduciendo la discrecionalidad. Se refuerzan las medidas contra la construcción o modificación de accesos sin autorización, el deterioro de elementos de señalización y el incumplimiento de la obligación de modificar o retirar servicios afectados. La reincidencia agrava las infracciones. La potestad sancionadora corresponde al Ministerio competente o a la Delegación del Gobierno, según la gravedad. Los plazos de prescripción son de un año para las leves, cuatro para las graves y seis para las muy graves.
3.5. Travesías y Tramos Urbanos
Se introduce un nuevo enfoque para la calificación de tramos urbanos y travesías, desvinculándose de la clasificación urbanística. Un tramo de carretera se considerará urbano cuando así lo indique un Estudio de Delimitación de Tramos Urbanos aprobado por el Ministerio de Fomento. Este estudio también delimitará la travesía (parte de la carretera con edificaciones consolidadas y calles conectadas).
La competencia para el otorgamiento de autorizaciones en travesías y tramos urbanos corresponde al Ministerio de Fomento, previo informe del ayuntamiento. Se prevé la entrega de carreteras o tramos a los ayuntamientos cuando adquieran la condición de vías urbanas.
3.6. Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales
• Disposiciones adicionales: Incluyen el Catálogo de carreteras estatales, la habilitación al Ministerio de Fomento para determinar la normativa técnica básica y señalización, la transferencia de carreteras que no cumplan los requisitos para la Red del Estado, la cooperación interadministrativa y la gestión directa de carreteras por SEITTSA.
• Disposiciones transitorias: Establecen el régimen transitorio para la delimitación de tramos urbanos y para la regularización de terrenos de dominio público viario no expropiados.
• Disposiciones finales: Declaran la vigencia del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/1994) en lo que no se oponga a la nueva ley y prevén la aprobación de un nuevo reglamento de desarrollo. También se modifica la Ley de Autopistas en Concesión y la Ley del Suelo, se habilita la actualización de sanciones, y se ratifican los títulos competenciales del Estado.
4. Conclusiones
Representa una actualización integral y estratégica del marco jurídico viario español. Su promulgación responde a la necesidad de adaptar la legislación a las nuevas realidades de la red de carreteras, las exigencias sociales en materia de seguridad, medio ambiente y eficiencia, y una visión que prioriza el servicio público viario.
Entre sus aportaciones más significativas se encuentran la racionalización de la gestión mediante la especialización funcional de las redes y una mayor coordinación interadministrativa.
La introducción de nuevas categorías de carreteras como las "multicarril" y la eliminación de "vías rápidas" mejoran la adecuación a la realidad del sistema.
La obligatoriedad de análisis coste-beneficio y multicriterio en la planificación, junto con la evaluación de seguridad viaria y ambiental, promueve una gestión más eficiente y sostenible de los recursos públicos.
El establecimiento de cuatro zonas de protección de la carretera, con la novedosa "zona de limitación a la edificabilidad", así como un control más riguroso de los accesos, son herramientas necesarias para la defensa de la funcionalidad e integridad de la red y la seguridad viaria.
La nueva regulación de travesías y tramos urbanos mediante estudios específicos ofrece un marco más claro para la interacción entre la red estatal y los municipios.
Como conclusión final, la ley moderniza el ordenamiento jurídico de carreteras, dotando a la Administración de instrumentos más eficaces para la planificación, construcción, financiación, explotación, uso y defensa de las carreteras, con un enfoque prioritario en la seguridad, la sostenibilidad y la eficiencia del servicio público viario.
5. Referencias
Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras. Jefatura del Estado «BOE» núm. 234, de 30 de septiembre de 2015.
Texto actualizado posteriormente en base a las sucesivas reformas y mejoras que afectan a la ley comentada.