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| Fuente de la imagen: Sistema eficiente, transparente e íntegro (Velasco, 2017) |
M. Velasco, 2026 (*). Análisis de la eficacia y transparencia en los sistemas de licitación pública en España: Diagnóstico y propuestas de mejora - Analysis of the Effectiveness and Transparency of Public Procurement Systems in Spain: Diagnosis and Improvement Proposals
Resumen: El presente artículo analiza el estado de la contratación pública en España, centrándose en la transición hacia un modelo estratégico derivado de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017. Se examinan los principios de transparencia y usabilidad a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP), identificando deficiencias en el diseño de las interfaces y en la calidad de los datos abiertos. Mediante el estudio de muestras representativas de expedientes de obra, se detecta un predominio del criterio precio sobre la calidad técnica, lo que genera riesgos en la ejecución de los proyectos. El estudio sugiere que la falta de profesionalización y la escasa utilización de criterios sociales y ambientales limitan el impacto positivo de la compra pública. Se presentan propuestas orientadas a la armonización documental, el uso de catálogos electrónicos y la capacitación de los órganos de contratación para asegurar un uso más eficiente de los recursos públicos.
Palabras clave: Contratación Pública, Transparencia, PLACSP, Criterios de Adjudicación, Eficiencia Administrativa.
Abstract: This article analyzes the state of public procurement in Spain, focusing on the transition to a strategic model derived from the 2017 Public Sector Contracts Law. The principles of transparency and usability are examined through the Public Sector Procurement Platform (PLACSP), identifying deficiencies in interface design and the quality of open data. Through the study of representative samples of construction project files, a predominance of price criteria over technical quality is detected, generating risks in project execution. The study suggests that the lack of professionalization and the limited use of social and environmental criteria restrict the positive impact of public procurement. Proposals are presented aimed at harmonizing documentation, using electronic catalogs, and training contracting authorities to ensure a more efficient use of public resources.
Keywords: Public Procurement, Transparency, PLACSP, Award Criteria, Administrative Efficiency.
(*) Manuel Velasco Carretero es doctor en ciencias jurídicas y sociales por las universidades Complutense de Madrid, Antonio de Nebrija, Alicante, Cádiz, Extremadura, La Laguna, Málaga, Santiago de Compostela, Sevilla, Vigo, Rey Juan Carlos y Oberta de Catalunya, diplomado en ciencias empresariales por la UMA, especialidad marketing y comercialización, economista (UMA), especialidad dirección y gestión, gestor administrativo por el Ministerio de la Función Pública del Gobierno de España, además de graduado en derecho por la Universidad Internacional de la Rioja (UNIR) con experticia universitaria en compliance, máster jurídico oficial por la UMA, máster económico y financiero oficial convalidado por el Ministerio de Educación, abogado habilitado por la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía, colegiado no ejerciente, y administrador de fincas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de España.
1. Introducción
La contratación pública constituye el mecanismo de enlace entre los agentes económicos y los entes de derecho público para el desarrollo de infraestructuras, la prestación de servicios o la provisión de suministros técnicos (Curtis et al., 1973). Esta actividad se ha posicionado como un elemento de alto interés en la gestión de los recursos estatales, adquiriendo una relevancia creciente en el entorno gubernamental contemporáneo (Salazar, 2004). El marco que define estas actuaciones se basa en la satisfacción de las necesidades colectivas mediante acuerdos contractuales con operadores privados, especialmente cuando la administración carece de los medios propios para ejecutar las tareas, siempre bajo la premisa del interés general (Parejo, 2007). Las cifras que maneja este sector son de una magnitud tal que representan una porción muy considerable del producto interior bruto de cualquier nación, lo que demanda sistemas de gestión de una eficacia probada (OMC, 2020).
La administración de estos fondos, provenientes de las aportaciones de la ciudadanía, requiere que la gestión del proceso de compra pública sea un requisito ineludible en cualquier procedimiento administrativo (OCDE, 2023). Para que un sistema se considere adecuado, debe garantizar una relación equilibrada entre la calidad y el precio de las prestaciones, facilitando el acceso público a la información y permitiendo oportunidades equitativas para todas las empresas interesadas (OMC, 2020). En el actual entorno español, los informes de supervisión realizados por organismos independientes han identificado áreas de mejora en la alineación de los procesos con objetivos de carácter social, medioambiental e innovador, detectando una infrautilización de estos criterios en las licitaciones (OIReScon, 2020). Existe una necesidad de elevar la profesionalización en el área y de acelerar la adopción definitiva de la contratación electrónica para asegurar la nitidez de los actos administrativos (OIReScon, 2020).
Un régimen de contratación que se asiente sobre procedimientos abiertos con publicidad y transparencia absoluta se visualiza como el medio idóneo para maximizar el uso de los fondos, aprovechando la competencia entre los diversos proveedores del mercado (OCDE, 2023). La transparencia en estos procesos se considera una herramienta jurídica de primera importancia para lograr una gestión eficiente, asegurando la igualdad de trato entre todos los posibles licitadores (Gimeno, 2014). De este modo, la claridad en las reglas del juego ayuda a mantener la equidad y evita distorsiones que podrían afectar la competitividad (Gimeno, 2014). El estudio de las cifras de la contratación resulta imperativo para comprender quién, qué y cómo se realizan las adquisiciones por parte de las entidades públicas en el ejercicio anual (OIReScon, 2025).
El gasto público en contratos representó en promedio un porcentaje cercano al 10,3% del PIB durante el trienio 2018-2020, alcanzando volúmenes económicos que superan los setenta mil millones de euros en años recientes (JCCPE, 2020). Esta relevancia económica obliga a que los procesos de licitación no se limiten a una mera formalidad presupuestaria, más bien deben ser vistos como una inversión estratégica (Gimeno, 2023). La falta de ajuste en los elementos básicos de la contratación, como las solvencias exigidas o los criterios de valoración, afecta de forma negativa la equidad de los procesos en España (Castel, 2024). Una mejora en estos aspectos podría incrementar la profesionalización del sector y reducir la incidencia de irregularidades administrativas (Castel, 2024).
2. Marco conceptual y principios de la licitación pública
Se describen los contrafuertes teóricos que sustentan la normativa de contratación, analizando las etapas que deben seguir los órganos de contratación y los valores éticos que rigen sus actuaciones. Se examina la legislación vigente y cómo los principios de publicidad y concurrencia aseguran el respeto a los derechos de los operadores económicos.
2.1. Fases del proceso administrativo de contratación
Los procesos que rigen la compra pública se estructuran en actividades básicas que son comunes a cualquier licitación en el sector estatal (Sanz, 2018). La etapa inicial de preparación comprende los actos administrativos realizados por la entidad contratante, donde se define el objeto del contrato, se justifica su necesidad y se configuran los criterios que servirán para seleccionar al futuro contratista (Sanz, 2018). En este punto, se redactan las condiciones de ejecución y se establece el procedimiento de adjudicación que se seguirá, lo cual debe quedar reflejado en los pliegos de cláusulas particulares (Bernaldo, 2018).
Posteriormente, se desarrolla la fase de selección y adjudicación, que engloba las operaciones de licitación propiamente dichas y la valoración de las ofertas presentadas (Sanz, 2018). El objetivo en este estadio es identificar al operador económico que ejecutará el contrato tras una evaluación rigurosa de sus propuestas técnicas y económicas (Bernaldo, 2018). Finalmente, el proceso concluye con la formalización, que consiste en la firma del acuerdo y la constitución de las garantías necesarias, quedando la ejecución material de la obra o servicio fuera de lo que se denomina estrictamente proceso de contratación (Sanz, 2018).
2.2. Valores rectores: Transparencia y equidad
La interpretación de las normas debe realizarse siempre en concordancia con los principios subyacentes a las disposiciones legales (Bernaldo, 2018). El principio de transparencia se orienta a garantizar la objetividad y la imparcialidad mediante la publicidad máxima de los actos del sector público (Moreno, 2017). Este valor actúa en todas las etapas del proceso administrativo con el fin de prevenir el secretismo y las posibles prácticas corruptas que podrían dañar el interés general (Gimeno, 2014). La transparencia garantiza el efecto útil de la igualdad, procurando que no existan distorsiones en las condiciones de competencia (Gimeno, 2014).
Al mismo tiempo, el principio de trato justo impone a las entidades públicas la obligación de observar un comportamiento igualitario y ecuánime para todos los participantes (Moreno, 2017). La libertad de acceso a las licitaciones queda garantizada a través de la publicación de anuncios oficiales, permitiendo que cualquier operador con solvencia suficiente pueda competir (Castel, 2018). En este sentido, los requisitos de participación deben estar vinculados de forma directa al objeto del contrato y ser proporcionales al mismo, evitando barreras innecesarias que limiten la concurrencia (Art. 145 LCSP).
3. Tipología de procedimientos de adjudicación
Se detallan las distintas modalidades que la ley permite para la elección del contratista, explicando las diferencias entre los métodos ordinarios y los extraordinarios. La elección del procedimiento es un factor determinante para la nitidez y el éxito de la licitación.
3.1. Procedimientos ordinarios: Abierto y restringido
El procedimiento abierto se define como aquel en el que cualquier operador económico interesado puede presentar una propuesta, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en los pliegos (Art. 156 LCSP). En este método queda excluida cualquier posibilidad de negociación de los términos del contrato con los licitadores, siendo el sistema que mayor grado de publicidad y concurrencia ofrece (Castel, 2024). Representa la opción universal a la que las entidades pueden acudir siempre que lo estimen oportuno para maximizar la competencia (Art. 156 LCSP).
Por su parte, el procedimiento restringido comienza con un anuncio de licitación donde los candidatos presentan su documentación para evaluar su solvencia (Art. 160 LCSP). Solo aquellos seleccionados por el órgano de contratación son invitados a presentar sus propuestas técnicas y económicas definitivas (Castel, 2024). Al igual que en el sistema abierto, la negociación está prohibida, pero este método permite filtrar a los participantes en contratos de gran complejidad técnica donde se requiere una capacitación muy específica (Art. 160 LCSP).
3.2. Métodos con negociación y sistemas especiales
Existen situaciones donde la naturaleza de la prestación requiere que la administración dialogue con los licitadores para concretar los términos del contrato. Los procedimientos con negociación pueden ser con o sin publicidad, aunque estos últimos tienen un carácter muy excepcional (Art. 167 LCSP). En estas licitaciones, el órgano de contratación puede solicitar una propuesta inicial y posteriormente negociar condiciones técnicas o económicas, siempre respetando la igualdad de trato y la confidencialidad de la información recibida (Castel, 2024).
Otras modalidades incluyen el diálogo competitivo y la asociación para la innovación, diseñados para casos donde no existen soluciones comerciales disponibles en el mercado que satisfagan las necesidades públicas (Art. 172-177 LCSP). En el diálogo competitivo, la administración plantea una necesidad y dirige un debate con los candidatos admitidos para desarrollar soluciones (Castel, 2024). Una vez identificada la mejor alternativa, se toma como base para que los elegidos presenten su oferta final, permitiendo que las empresas especialistas aporten valores técnicos que la administración por sí sola no podría definir (Castel, 2024).
4. Análisis de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP)
Se analiza la herramienta digital centralizada de España, evaluando su eficacia como punto de encuentro entre licitadores y administración. Se estudia su diseño desde una perspectiva técnica y comunicativa para determinar si cumple con el derecho ciudadano a entender la información pública.
4.1. Definición y alcance tecnológico
La PLACSP se define como una plataforma electrónica que permite la publicación en línea de los perfiles de contratante y otros servicios relacionados con el tratamiento digital de la información (Art. 347 LCSP). Es el nodo central donde todas las administraciones estatales, regionales y locales deben publicar sus datos de licitación, ya sea de forma directa o mediante la agregación de datos de plataformas autonómicas (Castel, 2024). Desde la entrada en vigor de la ley actual en 2018, se ha registrado un aumento muy elevado en el número de contratos publicados en este portal (Castel, 2024).
La plataforma constituye el depósito del "big data" de la contratación en España, alimentándose de los datos que introducen los diversos órganos de forma electrónica (OIReScon, 2019). Sin embargo, la responsabilidad de la veracidad de lo publicado recae exclusivamente en dichos órganos, sin que exista una inspección previa por parte de una entidad centralizada (OIReScon, 2019). Esto genera que, para realizar análisis masivos, los datos deban ser exactos y accesibles, requisitos que no siempre se cumplen debido a errores o falta de uniformidad en el volcado de la información (Castel, 2024).
4.2. Usabilidad, accesibilidad y barreras digitales
La usabilidad se entiende como el atributo de calidad y facilidad de uso de las interfaces web para mejorar la experiencia de las personas usuarias (Nielsen, 1994). Un análisis detallado de la PLACSP revela que su diseño actual dificulta el acceso a la información sobre contratos públicos, limitando la transparencia efectiva (Rodin UCA, 2025). La interfaz no resulta intuitiva y carece de mensajes preventivos de error o de notificaciones claras sobre el estado del sistema, lo que complica la interacción tanto para usuarios avanzados como para aquellos con menores competencias digitales (Rodin UCA, 2025).
La funcionalidad de búsqueda se encuentra limitada por filtros que a menudo requieren coincidencias literales exactas, impidiendo realizar búsquedas cruzadas por empresas adjudicatarias o grupos empresariales (Rodin UCA, 2025). Además, la página web no cuenta con un diseño adaptable a dispositivos móviles y su estructura de navegación se percibe como obsoleta y excesivamente jerarquizada (Rodin UCA, 2025). Estos problemas de accesibilidad técnica se suman a un lenguaje cargado de tecnicismos que se aleja de la comunicación clara que debería caracterizar a una administración transparente (Rodin UCA, 2025).
5. Diagnóstico de la contratación de obras en España
Se presentan los resultados de investigaciones empíricas sobre contratos de obra, analizando cómo se seleccionan las ofertas y qué obstáculos encuentran las pequeñas empresas. Se discute la tensión entre la búsqueda del ahorro económico y la garantía de calidad técnica.
5.1. Predominio del precio y riesgo de bajas anormales
En los concursos realizados en el ámbito español, el precio suele ser el criterio preponderante, lo que puede comprometer la eficacia de los proyectos a largo plazo (Castel, 2024). La elección de una oferta basándose exclusivamente en el coste más bajo puede conducir a problemas de baja calidad, retrasos significativos en la entrega y sobrecostes durante la ejecución (Alptekin y Alptekin, 2017). Se ha detectado una alta presencia de subastas económicas, especialmente en contratos de menor cuantía, lo que sugiere una tendencia hacia la simplificación administrativa en detrimento de la calidad técnica (Castel, 2024).
Cuando se identifica una oferta con valores extremadamente bajos, la administración no puede excluirla de forma automática, más bien debe seguir un procedimiento reglado de justificación (Art. 149 LCSP). No obstante, el 55% de las licitaciones analizadas en periodos recientes presentaban bajas presuntamente anormales, lo que indica un riesgo elevado para la sostenibilidad financiera del contrato (Castel, 2024). La falta de criterios claros y sistemáticos para evaluar estas anomalías es una preocupación compartida por la mayoría de los expertos consultados en el sector (Castel, 2024).
5.2. Participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME)
La incorporación de las PYME en la contratación pública es un objetivo estratégico que persigue la normativa europea para favorecer la competencia y la innovación (Directiva 2014/24/UE). A pesar de los esfuerzos legislativos, como la división obligatoria de los contratos en lotes, solo un pequeño porcentaje de las licitaciones aplica esta práctica de forma efectiva (Castel, 2024). La excesiva carga administrativa y los elevados niveles de solvencia financiera exigidos actúan como barreras de entrada que dificultan la participación de operadores económicos de menor tamaño (OIReScon, 2020).
Se han introducido medidas para paliar esta situación, como la reducción de los años de experiencia requeridos para acreditar solvencia o la aceptación de medios externos para demostrar capacidad técnica (Art. 75 LCSP). Sin embargo, la configuración de criterios de adjudicación subjetivos a menudo requiere trabajos técnicos que suponen un gran esfuerzo y dedicación para una pequeña empresa (Castel, 2024). El desconocimiento de los procedimientos simplificados por parte de los órganos de contratación también contribuye a que se utilicen métodos más gravosos que alejan a las PYME del mercado público (Castel, 2024).
6. La brecha entre la ambición estratégica y la inercia administrativa en la contratación pública española
El análisis de la contratación pública en España revela una contradicción entre las ambiciones legales de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y la realidad operativa de los órganos de contratación. Aunque la normativa busca una compra pública estratégica, la práctica administrativa se encuentra anclada en una inercia que prioriza el ahorro económico inmediato frente a la calidad técnica o los beneficios sociales. Los informes de supervisión evidencian una infrautilización de criterios ambientales, sociales y de innovación, lo que supone un desaprovechamiento de la contratación como herramienta de política pública. Esta situación se agrava por una falta de profesionalización y formación específica en los equipos técnicos, quienes a menudo optan por procedimientos ordinarios incluso cuando existen alternativas simplificadas más ágiles para contratos de menor cuantía.
La transparencia del sistema se ve seriamente comprometida por las deficiencias técnicas de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP). El diseño de este portal no resulta intuitivo y presenta barreras de usabilidad que dificultan el derecho ciudadano a entender la gestión de los fondos estatales. La ausencia de un diseño adaptable a dispositivos móviles y la complejidad de sus motores de búsqueda, que exigen coincidencias literales exactas, transforman lo que debería ser un depósito de datos abiertos en una herramienta opaca para usuarios inexpertos. Debido a esta ineficacia institucional, la transparencia efectiva depende frecuentemente de activistas externos e iniciativas privadas que deben limpiar y procesar datos que la administración publica de forma fragmentada o con errores de volcado.
El predominio del precio como factor determinante en las licitaciones genera un círculo vicioso de ineficiencia económica. La adjudicación de contratos basada en ofertas extremadamente bajas aumenta la frecuencia de modificaciones contractuales y sobrecostes durante la ejecución de las obras. Este enfoque mercantilista no solo pone en riesgo la estabilidad financiera de los proyectos, sino que también actúa como una barrera de entrada para las pequeñas y medianas empresas (PYME), las cuales no pueden competir en riesgo con operadores de mayor tamaño. Además, la imposición de requisitos de solvencia desproporcionados en segmentos donde la ley permite exenciones limita la concurrencia y contradice el objetivo de facilitar el acceso al mercado público para el tejido empresarial más modesto.
Para superar estas deficiencias, se requiere una transformación del modelo hacia sistemas de valoración más equilibrados y transparentes. La adopción de catálogos electrónicos y fórmulas matemáticas que desincentiven las bajas temerarias podría ayudar a asegurar que la selección de ofertas se base en un valor real de mercado. Asimismo, resulta imperativo avanzar en la armonización documental y en la mejora de la calidad de los datos en las plataformas electrónicas para permitir una rendición de cuentas efectiva. Solo mediante una capacitación rigurosa de los responsables de la contratación y una voluntad política de integrar criterios cualitativos se podrá transitar desde un sistema de mero gasto presupuestario hacia una inversión pública responsable y sostenible.
7. Hacia un modelo de contratación estratégica
Se explora cómo la compra pública puede servir de motor para políticas sociales y ambientales. Se analizan propuestas para transformar la licitación de un mero trámite de gasto a una herramienta de inversión responsable y sostenible.
7.1. Criterios sociales, ambientales y de innovación
La normativa actual aporta un enfoque estratégico a la contratación pública, entendiéndola como una herramienta al servicio de objetivos sociales y de protección del medio ambiente (Gallego, 2017). Para alcanzar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben cuidar que los diseños de los criterios de valoración permitan obtener prestaciones de gran nivel técnico (Preámbulo II LCSP). El objetivo basado en la mejora de la eficiencia debe entenderse como un binomio indisoluble de calidad y valor, orientándolo desde una óptica de inversión (Gimeno, 2023).
Pese a este mandato legal, los informes de supervisión señalan una infrautilización manifiesta de los criterios de innovación y sostenibilidad en los pliegos (OIReScon, 2020). La mayoría de los expertos percibe que la traslación de estas líneas estratégicas a la práctica real es insuficiente o deficiente (Castel, 2024). Para revertir esta tendencia, se propone la inclusión de cláusulas sociales que favorezcan a empresas comprometidas con la responsabilidad social y la economía inclusiva, permitiendo que la administración ejerza un papel de liderazgo en materia de sostenibilidad (Carta Zaragoza, 2021).
7.2. Propuestas para la mejora del sistema
Una medida de gran utilidad para elevar la transparencia y la calidad de las ofertas económicas sería la exigencia de catálogos electrónicos donde se detallen los precios unitarios de cada partida del proyecto (Gallego, 2020). Esto permitiría al órgano de contratación comprobar con mayor rigor el ajuste de los importes al mercado y detectar con facilidad posibles ofertas anormales (Castel, 2024). La implementación de estas herramientas digitales facilitaría la labor burocrática y reduciría las barreras entre la administración y los licitadores (Gallego, 2020).
Asimismo, resulta imperativo avanzar en la armonización y unificación documental del proceso de compra pública para garantizar la plena accesibilidad al expediente (Castel, 2024). El desarrollo de algoritmos de coherencia en la PLACSP podría impedir errores elementales durante la carga de datos por parte de los órganos de contratación (Castel, 2024). Finalmente, la capacitación continua de los responsables de la contratación se visualiza como la vía más efectiva para asegurar que se elijan los procedimientos adecuados y se equilibre la eficiencia económica con la calidad técnica y el beneficio social (Castel, 2024).
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